关于坚持农村基本经营制度问题的思考

习近平总书记指出：“我一直关注各方面对改革措施的理解，相关解读大多符合中央精神，但也有一些不够准确、不够全面的问题。比如，只讲赋予农民对承包地的 各种权能，不讲稳定农村土地承包关系并保持长久不变、坚持和完善最严格的耕地保护制度。”这对我们深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深 入贯彻落实各项农村改革措施，敲响了警钟、指明了方向。

一、坚持家庭经营基础性地位，是农村改革发展的制度基础。根基不牢，地动山摇。以家庭经营为基础是农村基本经营制度的根基。改革开放前，农村土地所有权和 使用权合为一体，农村土地集体所有，统一经营，土地权能单一，经营主体和经营方式单一，造成了“统”得过死，难以调动农牧民积极性，农产品短缺，农牧民增 收困难等问题。改革开放后，我区实行“土地归户使用，自主经营，长期不变；牲畜归户，私有私养，长期不变；草场公有，承包到户，自主经营，长期不变”政 策，为确立长期稳定的农村土地、草场承包关系，发展农牧区经济、促进农牧民增收、稳定农牧区社会等方面发挥了至关重要的作用，深受广大农牧民群众的欢迎， 极大地解放和发展了农牧区社会生产力，实现了从温饱到小康的历史跨越。

随着农牧区人口结构的变化、农牧民观念的转变、农牧民合作社等新型农牧业经营主体的不断涌现，以及土地租赁经营、转让经营、入股经营等多种流转形式的出 现，农村土地产权关系变得更加复杂，面临着要不要坚持农村土地集体所有？农户的土地承包权是否允许流转给其他经营主体？土地流转后农户与土地的承包关系是 否继续保持？以家庭经营为基础的农村基本经营制度要不要坚持等许多新课题。因此，党的十八届三中全会后，中央明确提出“在落实农村土地集体所有权的基础 上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”等政策，这进一步明确了农村土地集体所有、农户的土地承包关系保持稳定并 长久不变、承包土地的经营权可以流转、允许用承包土地的经营权向金融机构抵押融资等四条基本政策。

在这里需要明确的是：第一，农村土地涉及所有权和使用权，所有权归集体，任何组织、家庭和个人都不得用集体土地进行买卖；农村集体土地使用权又分为承包权 和经营权，农村集体土地应该由本集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位；农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经 营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论土地经营权怎么流转，集体土地承包权都属于农民家庭。第二，承包土地的经营权允许抵押融资问题，主要 看土地经营主体的变化。比如，承包的土地由农户自家经营时，承包权和经营权合为一体，概念上统称为土地承包经营权，应允许农户用土地承包经营权证等合法手 续向金融机构抵押贷款，这是维护大多数普通农户利益的重要体现；但是农户把承包土地的经营权流转给其他经营主体时，只允许由土地流入方的经营主体通过合法 的土地经营权流转合同等手续向金融机构抵押融资，农户不再享有承包土地的抵押融资权能，这样界定有利于防止农户既用土地承包经营权向金融机构抵押融资，又 把承包土地的经营权流转给其他经营主体，“占两头”、“打擦边球”现象，也有利于土地经营主体根据需要向金融机构抵押融资，扩大再生产，发展适度规模经 营。第三，农户承包土地的经营权流转，应坚持三权分置、确权登记、农民自愿、有序流转、适度规模、农地农用、鼓励种粮的政策导向，否则土地流转将偏离方 向，造成不必要的矛盾和混乱。以上农村土地制度的基本内涵、政策原则和工作要求，是农村改革中必须牢牢把握、严格遵循的重大问题，我们应守住底线、坚持原 则、抓好落实。

二、建立现代农业经营体系，是农村改革发展的基本方向。推进农村改革发展，要求我们积极探索和实践家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭 承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营等多种经营方式，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复 合型现代农业经营体系。

（一）明晰农村土地权属关系是建立现代农业经营体系的基础。积极有效开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是建立严格规范的农村土地产权制度的重要基 础，把农户承包地的占有、使用、收益、流转以及土地承包经营权抵押、担保、入股发展农业产业化经营的权能真正赋予农民，让农民利益不受损，才能完善和发展 现代农业经营体系。只有把承包地确权到户，公开登记，农民才能放心地流转承包地的经营权，才能安心地走出农村从事其他产业；同样，只有把农民的承包地确权 到户了，专业大户、家庭农场、专业合作社等农业经营主体，能够放心大胆地去经营流转土地，增加对土地的长期投入；也只有把承包地确权到户了，农户承包地的 经营权怎么流转，农民都不可能变成失地农民。因此，要把农村土地承包经营权的确权登记颁证工作摆到农村改革的重要议事日程，逐步建立起农村土地归属清晰、 权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村土地产权制度。

（二）培育和发展新型农业经营主体是建立现代农业经营体系的重点。大力培育和发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，继续支持 普通农户的家庭经营，鼓励农户更多采用先进实用技术发展农业，因地制宜地发展专业大户和家庭农场，全力打造家庭经营的升级版。重点发展专业合作、股份合作 等多种形式的农民合作社，大力加强产业基础牢、经营规模适度、带动能力强、信用记录好的示范社建设，加大对农民示范合作社的扶持力度，落实允许财政项目资 金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护等政策措施，发挥示范社的典型引路作用。严把准入门槛，采用负面清单等现代管理 模式，积极引进涉农企业，重点支持农业企业经营民族种业、发展粮食生产和加工高端净土健康产品，推进种养加一体化发展。

（三）完善社会化服务体系是建立现代农业经营体系的支撑。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，大力发展形式多样的社会化服务主体，推广合作式、订单 式、托管式等多种服务模式，扩大农业产前、产中、产后全程服务覆盖范围，提高农业综合生产能力。加快乡镇综合服务中心建设，配备农牧专业技术人才，健全经 费保障、绩效考核、职称评定等激励机制，发挥公益性服务机构的主导作用。完善防灾减灾气象服务体系，向农牧业经营主体提供全天候直通式服务。鼓励和支持经 营性服务组织从事农牧业公益性服务，通过政府购买服务等方式，积极发展良种合作社、农机合作社、农技合作社、耕地保护合作社等服务性合作组织，健全主体多 元、形式多样、竞争有序的社会化服务体系。

（四）健全合作与联合的利益联结机制是建立现代农业经营体系的关键。通过建立各类经营主体的利益联结机制和收益分配机制，推进生产要素和经营活动的联合与 合作，实现土地利用集约化，经营模式规范化和收益分配公平化。收益分配的有效实现形式之一是实行土地股份合作，以联户、合作社、村组集体等作为经营主体控 股，通过土地入股、资金入股、农机入股、技术入股等方式组建股份合作社，建立股东代表大会、董事会、监事会等运行机制，实行按股保底分配和盈余分配相结 合，把各方面的要素聚集起来，利益联结起来，积极性调动起来，以良好的生产经营效益和收益分配机制，带动集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式创新 发展。

（五）完善支持保护政策是建立现代农业经营体系的重要保障。培育和发展新型农业经营主体，是加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务 为支撑的立体式复合型现代农业经营体系的必然要求，也是我区农牧业走向多元经营主体、多种经营方式共同发展之路的现实选择。离开有效的支持保护政策，难以 培育和发展新型农业经营主体，更谈不上建立完善的现代农业经营体系。在专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体中，农民合作社居于核 心地位，它不仅能够连接小农户、专业大户、家庭农场和农业产业化龙头企业，也能够解决一些一家一户农民办不好、办不了、办了不合算的事情。因此，要进一步 完善对农民合作社的支持保护政策，制定出台财政项目资金直接投向符合条件的合作社，财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的具体办法，进一步延伸投资、 项目、人才、技术等方面的支持范围，促进农民合作社持续健康发展。结合实际研究制定专业大户和家庭农场建设标准和配套政策，进一步提升家庭经营的层次和水 平，不断稳固家庭经营的基础性地位。改革完善对农业产业化龙头企业的扶持政策，建立严格规范的监管机制和考核评价体系，坚决取消套取国家资金，搞非农化非 粮化、对农民增收不起带动作用的农业产业化龙头企业资质和扶持政策。

三、实现农民增产增收，是农村改革发展的出发点和落脚点。

粮食增产和农民增收，始终是农业农村工作的首要任务。粮食是国计，也是民生，是解决十几亿人吃饭问题的头等大事；增收是最大的民生，是衡量农村居民生活改 善程度的重要标尺，也是农村实现全面小康的硬指标。粮食生产搞不上去，危及国家安全；农民收入上不去，同样影响社会稳定和人民安居乐业。尽管十多年来，我 国粮食和农民收入连年增产增收，但由于城镇化和消费需求的双增长，我国粮食仍处于紧平衡状态，粮食进口连年递增。农民收入稳中有进，但经营性收入不断萎 缩，特别是种粮不增收成为一种新常态。在这种新常态下，如何把粮食生产和农民增收两方面的关系处理好、目标制定好、思路谋划好、政策统筹好、力量调配好、 工作推进好，是至关重要的问题。推进粮食增产和农民增收，需要做的事情很多，但我个人认为，需要重点抓好以下几点。一是树立正确的政绩观，坚决克服“确保 国家粮食安全是国家的事，增加农民收入是农民个人的事”的思想观念和“在农田里种粮食，看作传统农业，搞花样搞非粮化，看作现代农业，种粮农民当作没有头 脑的农民，不种粮的农民当作农村能人”的不良倾向，既从国家长远发展和战略需求出发，切实承担起维护国家粮食安全的责任，严格落实耕地占补平衡政策，严守 耕地红线，提高耕地质量，增强粮食生产能力。同时，把增加农民收入作为致富奔小康的战略任务，在划设基本农田保护区、严守耕地红线的基础上，合理布局特色 产业发展规划，选准增收产业和项目，重点发展养殖业、果蔬花卉药材、精深加工业和物流配送等现代服务业，进一步拓展农民增收空间，协调推进经营性收入、工 资性收入、转移性收入和财产性收入稳步增长。

二是发挥政策的杆杆作用，平衡增粮与增收的关系。进一步完善农业补贴政策，建立以鼓励种粮、使用现代科技、提高单产为重点的农业补贴政策体系，坚决克服 “种粮不种粮一个样、种粮不如非粮化非农化”的政策导向。农民增收项目与特色产业开发建设相结合，以村集体增收项目为支持重点，逐步减少对以致富带头人名 义出现的农民个体或家族企业的项目资金支持，建立共同增收、共同富裕为导向的农民增收支持政策和增粮增收并重、种粮政策优于不种粮、种粮农民收入不低于不 种粮农民的政策体系。

三是加快编制土地资源利用总体规划，科学划设耕地保护红线。土地利用不规范，分类功能不清，权责不明，是农村最突出的问题。首先，应以第二次全国土地资源 调查数据为依据，加紧编制各地市县及乡镇一级的土地资源利用总体规划，分别确定基本农田、集体建设用地、农村宅基地等不同性质土地的功能布局，推进土地资 源规范有序利用。其次，为落实国家18亿亩耕地红线，划定自治区、地市和县乡各个层级的耕地保护红线，利用现代科技手段适时监控，并纳入干部考核机制，实 行一票否决制。第三，积极探索建立耕地保护补奖机制，像林农保护森林、牧民保护草原一样让农民得到耕地保护的补偿，确保守耕种地农民的利益不受损、收入稳 定增长。

总之，涉及农村的制度设计、规划布局和工作思路等都要兼顾增产增收两方面，这样做有利于耕地保护和粮食安全，有利于推进农村城镇化，有利于拓展农民增收空间，也有利于科学有序推进特色产业发展。

（作者工作单位：西藏自治区党委宣传部）