民主改革与西藏法制建设

西藏民主改革以来的60年，是人民当家作主的60年，是经济快速发展的60年，是社会不断进步的60年。这一切社会变革的成果与西藏的法制建设密不可分，制度的变革为社会变革提供了保障，社会变革为法制变革创造了条件。

一、旧西藏的法制状况

自元朝中央政府正式对西藏行使管辖权以来，西藏呈现出中央立法与地方法律并存的状态。中央立法维护地方政府统治，地方立法也融入了中央的意志，但总体来说，西藏的法律维护的是政教合一的封建农奴制。中央政府在立法上除了坚持西藏的主权归属和中央集权外，也在一定程度上考虑到西藏的历史、风俗和民族的特殊性，给予其一定的自主权。特别是在清政府时期采取了“从其教，不移其俗”的方针，同时确立了“蕃依蕃例”的法律适用规则。清政府针对西藏共制定了6部单行法规，其中最为人所熟知的是《藏内善后章程》。该章程从活佛转世制度、驻藏大臣职权、财税制度、地方军队组建及运行制度等诸多层面进行了规定。这体现了中央政府对西藏的治理领域不断扩大，对西藏的管辖越来越深入。清末以后至民主改革前，由于中央政府内忧外患、战乱不断，在对西藏的管辖和治理上没有更多的成就。

西藏纳入中央管辖以来，地方政府制定了第一部封建农奴制法典《十五法典》，为西藏农奴制制度之滥觞。此后，西藏地方政府制定了一系列法律维护其政教合一的封建农奴制。这一时期的法典，首先，将人分为三等九级，公开维护不平等制度，低等的人毫无人格和权利可言；其次，设置严酷的刑罚维护黑暗统治，肉刑、死刑极为普遍，挖眼、割鼻、剁手等手段无所不用其极，在残酷、野蛮、落后的农奴主的统治下，农奴过着水深火热的生活；再次，通过法律的形式维护宗教团体的特权，把特权法律化；最后，法外有法，奴隶主的一句话就可以成为滥用私刑的依据。

旧西藏的司法机关是维护三大领主利益的机构，是统治阶级的御用工具，是罪恶法律的运行机器。其在建制上混乱不堪，除地方政府设置的法院外，三大领主可以在自己势力范围内随意设置。寺院拥有至高无上的权力，僧人犯罪由寺院审理，地方政府不得干涉。职能上，司法与行政合一，政府机关同时又是审判机关，都有审判职能。

总之，旧西藏的立法及司法是“人吃人”制度的合法外衣，是维护其政教合一的封建农奴制的工具。

二、民主改革以来西藏的法制状况

1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》以临时宪法的形式对民族区域自治制度的确立作出了明确的规定，中华人民共和国成立伊始，在全国普遍推行了民族区域自治制度。新中国第一部《宪法》即1954年《宪法》对民族区域自治作了详尽的规定。至此，民族区域自治正式纳入新中国宪法体系中，成为我国解决民族问题的基本政策。这也为在西藏实行民族区域自治制度提供了制度渊源和法律保障。

（一）民主改革前夕的西藏法制建设

在西藏和平解放至民主改革的这段时间内呈现出两种政权并存，两种法律制度并存的状况。中央人民政府与西藏地方政府签订的《十七条协议》粉碎了帝国主义的分裂图谋，同时也体现了对西藏社会状况的充分尊重，这也是西藏法制建设史上划时代的丰碑。此外，《国务院关于成立西藏自治区筹备委员会的决定》的通过，为筹委会建立提供了法律依据，为西藏未来实行民族区域自治迈出关键步伐。这一时期的法律有鲜明的时代特征，即在维护国家统一的前提下考虑西藏特殊性，采取慎重稳进的工作方针。1959年4月，《关于西藏问题的决议》为民主改革提供了法律保障，该决议规定了在西藏要坚决实现中央统一领导下的民族区域自治，逐步建立各级自治机构及逐步进行民主改革等诸多方面的内容。

（二）民主改革过程中的西藏法制建设

1959年6月，《关于西藏全区进行民主改革的决议》对民主改革的步骤和内容进行了详细的规定，正式拉开了西藏民主改革的序幕。自此，西藏彻底摧毁了政教合一的封建农奴制度，解放和发展了西藏的社会生产力，废除了一切封建特权，实行宗教信仰自由政策，实行政教分离，规定宗教不得干预政治、经济、文化和社会生活，人民群众的精神得到了空前的解放，这也为西藏建立民族区域自治制度创造了重要条件。1965年9月1日，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨开幕。西藏自治区第一届人民代表大会选举产生了西藏自治区机关及其领导人，一大批翻身农奴担任了自治区各级政权机关的领导职务。西藏自治区的成立，标志着西藏建立了人民民主政权，开始全面实行民族区域自治制度。西藏成功地走上了与全国各族人民共同团结奋斗、共同平等发展、共同繁荣进步的光明大道。

（三）西藏法制建设的完善及快速发展

十一届三中全会以来，中央始终把西藏的稳定和发展作为工作的重中之重，西藏的法制建设在民族区域自治制度的指导下取得了快速发展。1984年5月通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，在2001年2月通过的《中华人民共和国民族区域自治法》修正案中，民族区域自治被确定为“国家的一项基本政治制度”，2005年颁布了《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》，一系列法律制度的设计使我国民族区域自治的实践有法可依，西藏的民族区域自治也进入了新阶段。自治区人大常委会也积极行使《宪法》赋予的立法权，先后制定了3个变通规定，即《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国民事诉讼法（试行）〉的若干变通办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》。此外，结合自治区社会经济发展实际，制定了实施细则、实施办法、决定、决议200余件。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视西藏工作、深切关怀西藏各族人民。2013年全国两会期间，习近平总书记明确提出了“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，为进一步做好西藏工作指明了前进方向、提供了根本遵循。2015年8月，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上，提出了做好西藏工作的“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则。如今，西藏法律制度更加完备，法治西藏建设也在如火如荼地展开。

三、民主改革以来西藏法制建设的具体实践

民主改革以来，西藏的法制逐步完善发展，为西藏各项事业的发展提供了制度保障。

（一）西藏人民在政治上享有充分的自治权

《宪法》和《民族区域自治法》规定的政治权利得到充分保障。在西藏，各民族人民依法直接选举县区、乡镇人民代表大会的代表，这些代表又选举出席全国和自治区人民代表大会的代表。据统计，全区四级人大代表中，藏族占94%以上。其中，自治区人大代表中，藏族占70％以上。为了让门巴、珞巴、纳西等人口较少的少数民族更好地行使当家作主的权利，自治区政府依照民族区域自治政策，先后批准建立了门巴、珞巴、纳西等9个民族乡。这些少数民族在全国人大及西藏各级人大中均有自己的代表。民族区域自治制度的贯彻实施，从制度和组织上保障了西藏人民的政治权利。人大代表积极以主人翁姿态管理国家和地方事务，积极提高参政议政能力，以藏族人大代表为主体的人大代表队伍、以藏族干部为主体的西藏干部队伍，集中体现了西藏实行民族区域自治制度的特点。此外，西藏地方自治机关充分行使《宪法》和法律赋予的自治权。据统计，自民主改革以来，西藏自治区人民代表大会及其常务委员会共制定了200多件地方性法规和单行条例，内容涉及政治、经济、文化、教育等各个方面。

（二）西藏人民在经济和社会发展上享有充分的自主权

近年来，自治区党委、政府把实现长足发展和长治久安作为经济和社会发展的目标，把改善基础设施条件，提高人民生活水平作为重点，自主安排经济和社会发展项目，确保了西藏现代化建设的快速健康发展，确保了西藏经济社会的发展符合西藏人民的根本利益。国家根据西藏的特点和需要，尽一切努力帮助西藏加快经济和社会的发展，西藏各族群众是直接受益者。考虑到西藏的客观历史条件、经济社会发展基础差以及高海拔的自然条件，长期以来，国家在财政、金融、税收和物资、技术、人才等方面给予了特殊的支持和帮助。如在税收方面，西藏一直执行比全国低3个百分点的税收优惠政策，并且对农牧民一直免收各种税费。此外，还对农牧民实行免费医疗、农牧民子女上学实行“三包”政策，等等。

（三）西藏传统文化得到继承和发展

西藏自治区充分行使《宪法》和《民族区域自治法》赋予的自主管理和发展本地区文化事业的自治权，依法保障西藏人民继承发展民族传统文化的自由。藏语文得到广泛的学习、使用和发展，明确规定在西藏自治区，藏、汉语文并重，以藏语文为主，将学习、使用和发展藏民族语言文字的工作纳入法制化的轨道。全面推行以藏语文授课为主的双语教学。西藏自治区各级人民代表大会及政府的文件都使用藏、汉两种文字。司法方面，对藏族诉讼参与人，都使用藏语文审理案件，法律文书都使用藏语文。西藏自治区的广播、电视台专门开设有藏语频道。近年来，全区每年出版藏文图书100种以上。藏文编码已通过国家标准和国际标准，使藏文成为中国第一个具有国际标准的少数民族文字。优秀的传统文化得到继承、保护和发展。颁布实施了一系列文物保护法规，修复开放了1400多座寺庙，及时修缮和保护了大批文物。西藏人民的风俗习惯得到尊重和保护，他们在保持本民族服饰、饮食、住房的传统风格和方式的同时，在衣食住行、婚丧嫁娶各方面也吸收了一些体现现代文明、健康生活的新的习俗。

民主改革带来了翻天覆地的变化。如今的西藏正以崭新的姿态和全新的面貌阔步向前。长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。相信未来的西藏在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，在自治区党委、政府的不懈努力下，一定能够实现法治西藏建设的宏伟目标。

（作者单位：自治区党委党校政法教研部、拉萨师范高等专科学校）