依法保障西藏民族团结进步模范区创建工作

核心提示

《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》（以下简称《条例》）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循马克思主义民族理论与政策，按照党和国家关于民族团结进步事业重大决策部署，结合西藏民族团结进步模范区创建工作的实际，依法界定民族团结进步法律关系，依法规范西藏各级党政机关、企事业单位、社会组织、公民个人在创建民族团结进步模范区工作中的权利、义务和责任。《条例》充分体现了西藏社会稳定、经济发展、生态友好的时代特征，依法保障了西藏各民族人民群众一律平等，依法规范了民族团结进步中各方面的社会行为，为把西藏建设成为全国的民族团结模范区和示范区提供了法治保障。

民族团结是西藏各族人民的生命线，西藏在长期的革命和建设过程中，形成了以“特别能团结”为基石的“老西藏精神”与以“军民一家、民族团结”为主题的“两路精神”。民族团结不仅是一个历史命题，而且在新的历史方位上，民族团结还被注入了新的时代内涵。2014年中央民族工作会议指出“用法律来保障民族团结，增强各民族群众法律意识”。2019年9月27日，习近平总书记在全国民族团结表彰大会上指出：“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益，”“确保民族事务治理在法治轨道上运行，”重申了法治保障在民族工作实践中的重要地位以及推进民族工作法治化的决心与愿景。自治区十一届人大三次会议通过了《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》，并将于2020年5月1日施行。《条例》将法治思维贯穿到西藏民族事务治理工作中，为西藏民族团结进步事业的发展提供了法治范式和实施路径。

一、《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》制定工作借鉴了兄弟省区的成功经验

党和国家高度重视依法治理民族宗教事务，要求把法治思维融入到民族工作中，先后制定出台了多部解决民族问题、调整民族关系、规范民族工作的相关法律、行政法规和部门规章，这些法律法规为《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的制定工作提供了上位法依据和立法原则。同时，除西藏之外的自治区以及贵州省、青海省和云南省三个少数民族相对集中的省份有关民族团结进步立法工作成功经验，也为《条例》制定工作提供了有效借鉴。以下这些省区开展了一系列卓有成效的民族团结进步创建工作，例如：大力表彰民族团结进步先进集体、个人，努力创建民族团结进步示范区和示范单位，积极开展民族团结宣传教育工作等。特别是在民族团结进步法规制度建设方面，这些省区人大、人大常委会以及自治州、自治县的人大及其常委会都进行了积极探索和有效实践，并已经取得了一定成效。具体有：2009年12月29日，新疆维吾尔自治区十一届人大常委会第十六次会议通过了《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》，2015年12月29日新疆维吾尔自治区十二届人大常委会第二十次会议通过了《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》；2013年12月27日，宁夏回族自治区十一届人大常委会第八次会议通过了《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于促进民族团结进步创建活动的规定》；2018年9月30日，广西壮族自治区十三届人大常委会第五次会议通过了《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于加强民族团结进步创建活动的决定》；2015年3月27日，贵州省十二届人大常委会第十四次会议通过了《贵州省促进民族团结进步条例》，这是全国首个促进民族团结进步的省级地方性法规；2019年1月31日，云南省十三届人大常委会第二次会议通过了《云南省民族团结进步示范区建设条例》；2019年3月22日，青海省十三届人大常委会第九次会议通过了《青海省促进民族团结进步条例》。另外，我国部分地、县级民族区域自治地方也先后出台了关于民族团结进步的单行条例，例如：云南省迪庆藏族自治州于2010年6月23日颁布了《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》；青海省海北藏族自治州于2014年6月12日颁布了《青海省海北藏族自治州民族团结进步条例》；新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县于2015年5月20日颁布了《新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县促进民族团结条例》等。

通过全面梳理国家层面与相关兄弟省区关于民族团结进步法规制度建设工作的基本情况，总结民族团结进步立法工作的经验，找出民族团结进步立法工作的基本规律，为《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的制定工作提供了经验借鉴和规律遵循。

二、《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的基本内容和法理分析

总览《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》整体文本，“总则”部分提纲挈领地概述了《条例》的立法宗旨、立法原则、上位法依据、适用范围以及法律关系主体的种类。《条例》的主体内容为界定西藏民族团结进步模范区创建各类主体的权利、义务和职责、民族团结宣传教育、模范区创建表彰以及制度保障与法律责任等。从法规文本逻辑关系来看，《条例》主要法律关系内容是“总则”设计的西藏民族团结进步模范区创建工作总体目标的现实路径和制度保证。《条例》内容在一定意义上来讲，是以法律条文和规范语言的形式，对西藏民族团结进步模范区创建工作已有实践经验和未来工作构想进行的总结和谋划。

《条例》为西藏推进民族团结进步事业发展提供了法治保障，将西藏民族团结进步模范区创建工作纳入到法治化的轨道。首先，《条例》界定了民族团结进步模范区创建工作的职责主体是县级以上人民政府机关、其他国家机关、人民团体、企事业单位、乡镇人民政府、街道办事处和村（居）民委员会。其次，《条例》还对西藏自治区行政区域内的县级以上人民政府在民族团结进步模范区创建工作中的具体职责做了详尽规定，并建立了县级以上人民政府开展民族团结进步模范区创建的工作机制和考核机制。县级以上人民政府通过成立工作小组，建立健全联席会议制度、完善考评体系、制定创建规划、明确创建目标、财政经费预算、指导监督下级政府相关工作等，为推进西藏民族团结进步事业提供了法规制度保障。同时，《条例》把民族团结进步模范区创建工作纳入西藏各级国民经济和社会发展规划，将民族团结进步模范区创建工作同西藏经济社会发展结合起来，　不断巩固西藏民族团结进步的社会基础和经济基础。通过开展民族团结进步宣传教育工作，积极创建西藏民族团结进步模范区和模范单位，增强民族团结进步的向心力和凝聚力，不断铸牢中华民族共同体意识的制度基础。

《条例》不断创新西藏民族团结进步模范区创建工作的载体和方式，大处着眼、小处着手，为西藏民族团结进步模范区创建工作提供了现实路径和法律规范。“一般而言，民族团结创建活动的载体包括民族团结宣传教育、表彰民族团结进步模范、建立爱国主义教育基地和民族团结教育基地等内容。”　在民族团结宣传教育和表彰方面，《条例》规定了民族团结进步宣传活动月、建设爱国主义教育基地和民族团结进步教育基地等宣传教育形式以及利用报刊、广播、影视等传统宣传媒介，并创造性地把民族团结进步模范区创建活动同西藏民生事业结合起来，将西藏民族团结进步模范区创建活动融入国民教育、干部教育、社会教育的全过程。《条例》要求将西藏民族团结模范区创建活动同旅游和文化特色相结合，将民族团结进步宣传教育融入宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的教育实践活动中，融入到旅游景点的宣传介绍中。《条例》还规定利用主流门户网站、微信公众号等新兴网络媒介，拓宽西藏民族团结进步宣传教育的媒介渠道。

《条例》将西藏民族团结进步模范区创建工作同稳定、发展、生态三件大事有机结合起来，同西藏的脱贫攻坚、兴边固边、基础设施建设、产业发展、民生保障等工作高度协同和深度融合。通过创新民族团结进步工作，不断加强西藏基层社区公共服务，创新西藏基层社区治理方式，努力实现基层公共服务均等化，积极建设各民族相互嵌入式社区。利用西藏得天独厚的旅游资源、文化资源、民族医药资源、藏语言文字等资源，彰显西藏民族团结进步模范区创建工作的民族特色和地域特色。

三、关于进一步加强西藏民族团结进步法规制度建设工作的对策措施

西藏民族团结进步工作虽然已经取得了一定成就，积累了一定经验，但是由于各种因素的影响，西藏民族团结进步法规制度建设工作仍存在各方面的问题。例如：西藏民族团结进步基本性法规制度缺失；民族团结进步法规制度体系尚未完全构建，配套法规制度不够完善；民族团结进步法规制度建设工作缺乏全面性的总体规划。因此，必须要在把握西藏基本区情的基础上，结合西藏民族团结进步事业发展以及法治西藏建设的现实情况，以习近平关于建设社会主义法治国家重要论述以及关于民族团结重要论述为根本遵循，深入贯彻党的十九届四中全会和西藏自治区党委九届七次全会暨区党委经济工作会议精神，不断完善西藏法治体系、提升法治能力，努力做到将制度优势转化为治边稳藏的效能。

一是坚持党在西藏民族团结进步法规制度建设工作中的核心领导作用。西藏各级党委在改革开放和现代化建设中发挥着统揽全局、协调各方的核心作用，不断推动并实现了自上而下全面依法治藏与自下而上的基层法治创新相结合，努力实现了西藏民族团结进步法治实践创新与顶层制度设计相互促进，共同推动依法保障民族团结进步事业向纵深发展。因此，充分发挥西藏各级党组织总揽全局、协调各方的核心领导作用，是西藏法治建设的根本保证，是支持和保障西藏民族团结进步模范区创建工作法治化的关键。

二是遵循以人民为中心的协商法治原则，坚持科学立法、民主立法、依法立法。在西藏各级党委的直接领导下，各族人民群众成为民族团结进步模范区创建的主体，通过法治方式实现民族团结法治化，以法治方式治理民族事务。同时，西藏开展民族团结进步法规制度建设工作一定要认真贯彻党的十八届四中全会和十九大精神，坚持科学立法、民主立法、依法立法。在西藏民族团结进步法规制度建设工作中一定要科学界定立法权限和工作的对象，准确界定西藏民族团结进步地方性法规的调整范围以及权利义务关系的内容。具体工作过程中，西藏民族地方立法机关要认真倾听基层部门的意见，要以西藏各族人民群众为中心，不断满足西藏各族人民群众的期盼和要求。

三是重点开展对民族团结进步法规制度建设的顶层设计和科学规划。从西藏法规制度产生程序来看，西藏民族地方性法治是强调科学合理规划和顶层设计的建构型法治，这个过程不是自发的、断裂的、碎片化和漫无目的的，应该是规划性的、连续性的、整体性的渐进实施的过程。特别是，这种理性主义建构态度体现在西藏民族团结进步法治建设工作的各个环节。在西藏民族团结进步法规制度建设过程中，通过实施顶层设计与科学规划，审慎确定改革方案，积极防范和应对工作风险，渐次实现民族团结进步事业的总体目标，确保民族团结进步法治建设在西藏稳定、发展大局中积极稳妥地推进。

四是借鉴其他民族区域自治地方民族团结进步法规制度建设的成功经验，不断完善西藏民族团结进步法规制度体系。西藏自治区十一届人大三次会议虽然已经通过了《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》，这是一个非常重要的地方性法规，但是西藏民族团结进步法规制度体系尚未构成，仍需要继续予以健全和完成。“他山之石，可以攻玉”，其他民族区域自治地方已有的相关立法实践，对于西藏民族团结进步法规制度体系的完善在学理和实践层面上都有着深刻的借鉴意义。西藏自治区民族地方性立法机关应该努力研究其他民族区域自治地方民族团结立法工作的重要原则和基本方法，积极吸收这些民族地方的成功经验，针对西藏的实际情况，兼顾民族特色和区域特色，制定《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》相关配套法规制度，不断完善西藏民族团结进步法规制度体系。

（作者单位：西藏大学政法学院）