西藏生活垃圾分类工作的探索

一、西藏垃圾分类工作的背景

2016年以来，习近平总书记三次对垃圾分类工作作出指示，习近平总书记强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。国务院办公厅印发《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》文件，第一次对生活垃圾分类进行了安排部署，并确定了初步实施的范围。2019年6月住建部等9部委发布《关于在全国地级及以上城市全面展开生活垃圾分类工作的通知》正式全面启动地级以上城市垃圾分类。各大小城市“各显神通”，有立法处罚的，有先建设施的，有建体系的，有从干湿两分类做起的，有建标准的，还有成立垃圾分类机构的，新招频出，将我国垃圾分类推向了高潮。2018年住建部将西藏拉萨市和日喀则市列为第一批生活垃圾分类示范城市，首次开启了西藏生活垃圾分类。在近两年的时间里，拉萨市生活垃圾分类投放、分类收集运输、分类处置的体系已基本形成，日喀则市的末端处理设施也正在加紧建设中。2019年6月，西藏与全国各地一起，全面启动了地级以上城市生活垃圾分类工作，如果说前面拉萨市和日喀则市的垃圾分类工作只是西藏垃圾分类工作的试水，那么从2019年7月，西藏召开的全区生活垃圾分类电视电话会议就意味着，生活垃圾分类工作也与其他工作一样，正式成为西藏经济社会发展的重点任务之一。

二、西藏开展生活垃圾分类的必要性

（一）是巩固西藏生态安全屏障的重要抓手。西藏作为地球第三极，不仅是我国的生态安全屏障，青藏高原的生态环境气候还影响着全球气候环境。习近平总书记多次就青藏高原的生态环境保护作出指示，生活垃圾分类就是贯彻落实习近平生态文明思想，推进垃圾分类工作，是建立健全绿色低碳循环发展经济体系的重要举措，也可以促进资源再生利用。通过城乡基础设施高质量发展补齐生态环境基础设施短板，加速建设城乡垃圾、污水处理设施，提高城乡生态环境综合承载力，巩固西藏作为国家生态安全屏障的定位，保护好中华水塔，世界屋脊，着力解决突出环境问题推的重要抓手。

（二）是满足高原人民美好生活需要的重要工作。习近平总书记反复强调，我们要坚持把人民群众的“小事”当做自己的“大事”，从人民群众关心的事情做起，从人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活。新时代人民群众的美好生活需要不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在公平、正义、安全、环境等方面的需要日益增长。顺应人民群众对美好环境和幸福生活的新期盼，做好垃圾分类这项惠民　小事、实事，是想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困的重要举措。把垃圾分类工作抓出成效，让人民群众切身感受到身边环境的改善和文明程度的提高，可以实实在在地增强人民群众的获得感和幸福感。

（三）是保护高原脆弱生态的重要手段。而西藏目前普遍采用的填埋技术，由于气候干燥寒冷，微生物不易存活，非常不利于填埋垃圾的降解。2019年，日喀则市在建设餐厨垃圾处理厂平整场地时，挖出约十年前的填埋垃圾，只有少量风化，大部分垃圾基本未分解。生活垃圾在填埋场长期不能腐化分解，存在较大环境安全隐患。

（四）是缓解填埋压力实现减量化的主要途径。按照国家家发展改革委、住房和城乡建设部、生态环境部联合印发的《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》的目标要求，生活垃圾日清运量超过300吨的地区，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，到2023年基本实现原生生活垃圾“零填埋”。而西藏目前区县以上城市均以建设标准的生活垃圾填埋场为主，随着我区经济社会的发展，县城以上生活垃圾填埋场普遍陷入库容将满的困境，其中部分地市县已进行过改扩建，但垃圾增长速度远远超出填埋场建设能力。西藏虽不缺空置土地，但受环保红线、耕地红线等因素制约，选址十分困难。现实是西藏生活垃圾不仅不能实现“零填埋”，就连卫生填埋都十分窘迫，垃圾围城的困局在西藏也同样存在。

三、西藏开展生活垃圾分类工作面临的困难

（一）地方财力不足，投融资吸引力不强。末端的分类处置是垃圾分类链条中的闭环，是最重要的环节。前端分类投放收集运输做得再好，没有分类处置，前端工作就都没有了意义，垃圾分类体系就是一条“断裂的链条”。而西藏目前除拉萨市建立了分类末端处置设施外，其他地市都只有填埋一种处理方式。可能惯性思维就会说，抓紧时间建末端分类处理设施就行了。可在西藏也不是容易的事情，首先，末端处理设施建设投资大，一个餐厨垃圾处理厂动辄几千万，有的甚至上亿元（由于西藏气候和交通的原因，造价比内地高两至三倍）。西藏财政收入低，《2019年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》显示，2019年一般公共预算收入仅222亿元，税收收入仅157.52亿元，一般公共预算支出2180.88亿元，支出远超收入，目前西藏大部分投资均来源于中央预算内投资和中央财政转移支付。本地财政无力投资设施建设，再加上西藏高原缺氧的环境，造价高，规模小，投资吸引力不大，特别是在规模较小的地市，更是没有企业愿意参与市政基础设施建设，因此要在短时间内建成末端处理设施较困难。

（二）垃圾产生体量小，末端设施建设投资大。目前大型末端处理设施建设性价比不高。由于西藏人口少，据《2019年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》整个西藏人口总数为350.56万人，作为省会的拉萨市人口总数也仅为95万人，户籍人口仅为54万人，日均生活垃圾产生量仅为1000吨左右；最小的地级市阿里地区人口总数11.91万人，日产生垃圾仅70吨，除拉萨市外，七地市生活垃圾日产生量均在300吨左右。在体量不大的情况下，若建设末端分类处置设施投资仍然巨大，因目前除有害和可回收外，主流生活垃圾处理技术以焚烧发电和餐厨垃圾生化堆肥技术为主，这两种项目并不因为量少而减少建设成本。焚烧不管量多大，焚烧后烟气飞灰处置设施的一样投资巨大，餐厨垃圾处理厂建设成本也是动辄几千万甚至上亿元。即使中央投资建设末端处理设施，就目前来说大型末端处理设施投资的性价比还是有待商榷。

（三）收集运输成本高，资源化利用难。由于西藏地广人稀，交通基础设施落后，主要以普通公路为主，各地市所在地相距均在500公里以上，最远的阿里与拉萨相距近1400多公里。本地没有再生资源利用企业，可回收物收集后需运至区外出售，运输成本远高于资源化利用收益，导致可回收物运输处置成本高。对于废玻璃、废织物等利用价值低的可回收物来说，处置更是得不偿失。餐厨垃圾处置后，产生的生物柴油或其他产品，销售等也是较为困难的事情。

四、西藏垃圾分类工作的现状

2019年7月启动西藏地级以上城市生活垃圾分类以来，自治区党委政府多次召开会议安排部署，七地市均制定了适合本地实际的生活垃圾分类方案。但除拉萨外，西藏其他地市末端分类处理设施均未建设，因此西藏垃圾分类也基本停留在投放垃圾桶、制定方案和宣传层面，具体取得的成效有：一是拉萨市末端分类处理设施已建设完备，生活垃圾分类投放、分类收集运输、分类处置的体系基本形成；二是日喀则市拟通过PPP模式投资2.6亿元建设生活垃圾焚烧发电厂，餐厨垃圾处理设施正在建设中，截至2020年9月，共投放四分类垃圾分类投放设施188套，涉及46个小区。昌都市在市区13个小区率先实行垃圾分类工作，发放生活垃圾分类桶68套，在3个试点小区发放15L垃圾分类桶及可降解分类垃圾袋，配套垃圾分类车4辆。阿里地区在噶尔县共投放分类垃圾桶1600余个，各县全面推行可回收物分类收集和处理，在末端设施还未建设的有限条件下，在生活垃圾填埋前先将可回收物进行分类，从共90余人专门负责垃圾分类工作，并积极与废品回收企业对接，初步实现了环卫收集与废品回收的“两网融合”。

五、西藏开展生活垃圾分类工作的几点思考

垃圾能否减量关键取决于末端的资源化利用，末端分类处理设施未建设，前端分类收集就无从谈起。即使进行了分类，最终也是“先分后混”一起填埋了事，这样的分类没有任何意义。要解决西藏生活垃圾分类末端处理设建设困难，且量少，处置成本高的困局，笔者有以下几点思考：

（一）因地制宜，粗分促进习惯养成。近三年内我区的生活垃圾分类，需根据我区各地市人口以及经济社会发展情况，日喀则、拉萨市、昌都市三地可按照四分类法，逐步完善末端处理设施，探索建设适合高原的末端处理工艺。在末端处理设施还未建设完善，垃圾量较少的地市，可先按照简单分类进行处置，先把可回收物和有害垃圾分出来，引导居民群众先树立生活垃圾分类的意识，先从最简单的分类做起，实现部分减量。主要目的是培养居民群众垃圾分类的意识，作为实施垃圾源头分类的主体，养成生活垃圾分类的习惯，并形成主动分类的意识。作为西藏来说，先从最简单的分类做起，培养居民群众的分类意识，其价值和意义远远大于直接实施强制分类。在此过程中，逐步探索学习区内外小型就地处置方式，走出一条适合西藏实际的生活垃圾无害化、减量化的处置路子。

（二）循序渐进，设施建设与粗分类两条腿走路。西藏的设施建设也不能盲目上马，一方面项目投资大，各地市每天餐厨垃圾和其他垃圾的量无法达到项目处理要求。因此，在设施建设不全，资金不足的情况下，先进行简单的分类，各地市首先要建设或改造一批生活垃圾分拣中心和可回收物以及有害垃圾的暂存点，把可回收物和有害垃圾先分出来，量不大时先集中存放，再进行分类运输处置。在此期间，与商务部门沟通衔接好，整合再生资源回收企业，实现废品回收企业与环卫行业的“两网融合”，形成完整的再生资源回收体系，建立可回收物规范的统计处理台账，使再生资源回收处置规范化，系统化。有害垃圾要充分与生态环境部门沟通协调，建立集中收集，规范存放、运输处置的机制。在粗分类的过程中，可通过探索试点引进购置一批餐厨垃圾就地就近处置设施，将餐厨垃圾进行脱油脱水，残渣生产肥料，进行就地处置。通过完善设施，使西藏生活垃圾分类逐步细化。根据发展改革委与住房和城乡建设部、生态环境部7月联合发布的《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》发改环资「2020」1257号文精神，“在生活垃圾日清运量不足300吨的地区探索开展小型生活垃圾焚烧设施试点。”各地市应积极与发改和生态环境部门沟通，积极开展申请小型焚烧设施建设的试点前期工作。加快生活垃圾无害化、减量化步伐，以缓解各地市生活垃圾填埋场超负荷运转的压力，降低生活垃圾填埋场库容不足引发的环境污染风险。

（三）就地处置为主，逐步培育本地资源化消纳市场。垃圾分类是一个系统，分类后的分类运输、分类加工和利用，这涉及产业链的问题，“比如废铁要回收，得有能处理废铁的工厂；废纸回收后要有再生纸厂，废塑料回收也得有再生塑料厂等配套工程。”这些产业链不是一时半会儿就能建立起来的。由于西藏与周边省市的交通不便，运输成本高，不能分类后在本地滞留堆积。因此，一方面要支持和鼓励各地购置或研究小型餐厨垃圾和其他垃圾的就地处理设施；另一方面要鼓励支持末端资源化利用企业落地生根。从税收优惠，土地支持、资金政策等方面出台更多优惠政策，吸引循环经济建设企业投入西藏生活垃圾分类末端资源化利用上来。

（四）做好顶层设计，完善机制体制。健全的法律法规、完善的顶层设计和责任义务的下沉是开展垃圾分类的指南针，以此指明方向才能产生联动效应，形成合力。要把生活垃圾分类作为一项关系民生，关系可持续发展的重要工作来抓落实，压实各地各级政府的责任，做好顶层设计。要从制定标准、规范、系统建设、监督考核和完善法规等方面，不断加强行业指导，把生活垃圾分类与政府的政绩挂钩，建立完善的考核评价机制，倒逼各地建立完善的生活垃圾分类体系。

（五）示范引领，加强宣传教育。推进垃圾分类是一项系统工程，这项工作要抓出成效，应以加强党建工作为引领，各地市要从市委到街道党工委都由“一把手”亲自抓，扭住既定目标不放，层层抓落实。公共机构率先实行强制分类，通过各级各部门党委书记亲自抓，切实增强党组织的感染力、号召力和公信力。把生活垃圾分类与党建同部署，同检查，同考核。党员在组织和社区“双报到”，在公共机构先行中认真执行，在社区推动中积极参与。以学校为宣传教育的前沿基地，把生活垃圾分类纳入必修科目，以多种形式加强宣传教育，通过“小手拉大手”教育一个孩子，影响一个家庭。以社区为着力点推进，从先行城市的经验表明，推进垃圾分类，只有以居民为主体，从社区抓起，才能取得较好效果。各级各部门齐抓共管，形成工作合力主动加强宣传，正面引导舆论，凝聚社会共识，动员全社会共同参与，使垃圾分类、人人有责的理念家喻户晓，使垃圾分类、从我做起成为居民的行动自觉。

垃圾分类工作，从根源上来说是居民垃圾分类的意识上，垃圾分类工作不可能一蹴而就，就是目前垃圾分类做得最好的国家达到垃圾分类见成效，日本用了27年，德国用了40年，而我们国家北京、上海等城市已经开展了20年，也近一年来才初见成效。我国2000年将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林八个城市列为生活垃圾分类试点，随着试点城市轰轰烈烈的开始，偃旗息鼓而收场，最终被吐槽“只是多了几个垃圾桶”（2014年8月《民生周刊》杂志上刊登了一篇名为《14年，北京只是多了几个垃圾桶》的文章）。西藏2018年才开始在拉萨市和日喀则市试点，全面启动也仅1年时间，因此我们无需跟风，也不必焦虑。“风物长宜放眼量”我们只要把准了脉，找准自己的道路，一步一个脚印地朝前走，西藏终究会与全国一道，实现真正的垃圾分类，为保护高原生态环境，巩固西藏作为国家生态安全屏障的定位作出新的更大贡献。