西藏自治区人民政府关于加强和改进金融服务“三农”工作的意见

    各行署、拉萨市人民政府，各县（市、区）人民政府，自治区各委、办、厅、局：

    为深入贯彻落实党的十七大、十七届三中全会和自治区党委七届四次全委会精神，以科学发展观为统领，深化农牧区金融改革，不断建立健全适应我区实际的农牧区金融服务体系，推进农牧区金融产品和服务创新，加大金融对“三农”的支持力度，建立金融服务我区社会主义新农村建设的长效机制，促进城乡协调发展，现提出如下意见：

    一、统一思想，提高认识，进一步增强做好金融服务“三农”工作的责任感和使命感

    农村金融是现代农村经济的核心。金融对“三农”的服务直接关系到农牧区经济的发展。党中央、国务院历来高度重视“三农”工作，党的十七大明确指出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。我区农牧民占总人口的80%以上，改善农牧民生产生活条件，增加农牧民收入，是我区经济社会发展的首要任务，是衡量我区发展战略成功与否的重要标准，也是我们在与达赖集团斗争中掌握主动的根本条件和基础。加强金融对“三农”的支持，是贯彻党的十七届三中全会和自治区党委七届四次全委会精神的重要抓手，是各级人民政府和金融机构的工作重点，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。不仅关系到我区农牧区的经济发展和社会稳定，而且关系到全区的经济发展和社会稳定。搞好农牧区金融服务，有利于推动农牧民创业创新，有利于加快现代农牧业的提升，有利于促进城乡经济社会协调发展，有利于金融企业拓展新的发展空间和增强可持续发展能力，对于推动农牧业和农牧区经济发展，切实有效增加农牧民收入，具有重要的作用。

    金融服务“三农”工作取得显著成绩。近年来，全区各级各类金融机构充分发挥自身优势，认真贯彻落实中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，在不断加大金融服务“三农”的工作力度，积极创新服务方式，增加有效信贷投入，支持农牧业产业结构调整，加快农牧业产业建设步伐，促进农牧区经济发展中做了大量工作。特别是中国农业银行西藏自治区分行作为办理农牧区金融业务的主力军，认真贯彻落实中央和自治区党委、政府关于“三农”工作的大政方针和政策措施，坚持解放思想、转变观念、与时俱进、开拓创新，积极采取措施，加大“钻石卡、金卡、银卡、铜卡”四卡到户贷款的投放力度，有力地促进了农牧业增产增效和农牧民增收；扎实推进信贷扶贫工作，帮助农牧民脱贫致富；积极支持农牧民安居工程建设，帮助农牧民改善生活条件，为广大农牧民群众脱贫致富奔小康和新农村建设做出了突出贡献。但我们也要清醒地看到，我区城乡金融业发展二元结构突出，农牧区金融服务相对滞后，不能满足农牧区经济发展和农牧民生活水平日益提高对金融服务的需求。主要表现为：农牧区金融生态环境脆弱、金融组织体系不健全、金融产品单一、农牧业贷款缺乏增长载体、信贷风险难以有效分散、农牧业保险发展滞后等。农牧区金融业的落后，在一定程度上制约了农牧区经济的发展和新农村建设。对此，全区各金融机构要紧紧抓住贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共西藏自治区委员会关于贯彻〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的意见》（藏党发［2008］13号）的重要机遇，立足区情，树立大局意识，切实增强做好农牧区金融服务工作的责任感和使命感，把支持“三农”与自身效益、社会效益有机地结合起来，按照区域货币信贷政策指引，全面深入了解农牧区金融服务需求，创新农牧区金融服务机制，加大有效信贷投入，推动农牧区经济稳步发展，建立农牧民收入持续增长的长效机制，促进农牧区社会长治久安、和谐进步。

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    二、金融服务“三农”工作的指导思想、总体要求和主要任务

    指导思想：

    坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实科学发展观，深入贯彻党的十七届三中全会和自治区党委七届四次全委会精神。坚持金融支持农牧区经济发展的方针，充分发挥政府的扶持引导和协调作用，不断深化农牧区金融改革，加强农牧区金融服务体系建设，完善金融服务功能，进一步提高金融服务水平，用好、用活中央赋予西藏的特殊优惠金融政策，加强特殊优惠金融政策与产业、投资、财政等政策的协调配合，充分发挥政策的导向和调节作用，增加支农支牧信贷资金投入，促进农牧区经济发展及农牧民收入提高，不断改善农牧区金融生态环境，防范农牧区金融风险，建立健全金融服务我区社会主义新农村建设的长效机制。

    总体要求：

    全区各级金融机构要按照自治区“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略，深入实施统筹城乡发展，加强与各级政府的协调配合，积极参与社会主义新农村建设，构建“覆盖全面、功能完善、分工合理、服务高效、监管有力”的农牧区金融服务体系，增强金融服务功能，创新金融服务方式，建立健全金融服务农牧区经济发展的组织保障和工作机制，形成各金融机构共同服务农牧区经济发展的合力，为农牧业产业化建设、农牧民增收致富、农牧区生态环境改善和城乡协调发展等提供强有力的金融支持。

    主要任务：

    （一）完善农牧区金融服务体系。培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农牧区金融市场体系，形成金融对农牧区服务供给的稳定增长机制；逐步建立以农行县域基层分支机构为主体，其他商业银行和政策性银行、保险业为辅助，其他形式的金融组织相配合的多层次、广覆盖、可持续的农牧区金融组织体系；构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农牧区金融服务体系，增强为“三农”服务的功能。突出经营方向，形成优势互补，不断满足建设社会主义新农村对信贷、结算、保险、代理等金融服务的需求。坚持农业银行为农服务的方向，农行西藏分行要继续坚持面向“三农”的市场定位，大力实施支持“三农”、开拓县域市场的发展战略，要稳定和优化营业网点的布局，稳定现有营业网点，不得随意撤并；充分发挥点多、面广和贴近“三农”的优势，加大基层分支机构基础设施投入力度，不断增强服务功能；加强基层分支机构队伍建设，对缺乏人员的基层行所要适当给予补充，力争尽快实现农牧区每个营业所达到3人以上。同时，对农牧区基层分支机构信贷投入的考核权重给予适当倾斜，更好地调动基层员工服务“三农”的积极性。鼓励和支持其他商业银行和政策性银行，在抓好城镇涉农信贷业务的同时，要向县域和农牧区延伸服务网络，积极探索为农牧区服务的有效形式，不断增强服务“三农”的能力。加快邮政储蓄银行分支机构和基层网点的建设，利用邮政储蓄的网点优势，积极开办小额信贷业务，不断探索形式多样、使用灵活的“三农”信贷产品，实现邮政储蓄资金回流农牧区，拓展农牧区金融的资金渠道，活跃农牧区金融市场。加快发展农牧区保险业务，逐步建立政策性和商业性农牧业保险制度，更好地为农牧区群众提供保险服务。按照“宽准入、严监管”和“区别对待”的原则，鼓励农牧区金融服务方式创新，探索建立农牧区村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构。银行业监管机构要积极支持各类新型农牧金融机构的设立和发展，激励民间资本进入农牧区，丰富农牧区金融服务方式。

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    （二）扩大支农支牧金融机构资金来源。各级涉农部门及相关单位要积极创造条件，逐步扩大在支农支牧银行业金融机构开设账户，存放支农支牧资金。鼓励政府部门将资金存入稳健经营的支农支牧银行业金融机构，扩大其资金来源，增强信贷支农支牧能力。继续执行对县及县以下财政存款全额留存中国农业银行当地县级支行的政策。县及县以下分支机构存款不足以发放贷款时，银行业金融机构要按权限先行内部调剂解决，构建向“三农”业务倾斜的内部资源配置机制。在银行业金融机构内部资金调剂不足时，由中国人民银行拉萨中心支行发放再贷款积极予以支持。

    （三）加大对农牧区的信贷投入。银行业各金融机构要充分认识到当前我区农牧业和农牧区发展已进入了由传统农牧业向现代农牧业转变，特色产业正在由起步向产业化、区域化、规模化转变，经济增长方式正在由数量型农牧业向效益型农牧业转变的发展阶段，要紧紧把握新形势下加强农牧区基础设施建设、依靠科技进步、调整农牧业经济结构、发展特色产业等发展重点，把握信贷投放方向，把优势矿产业、精品旅游业、文化产业以及交通、能源、农田、水利、通讯为重点的基础设施建设项目、生态环境保护和建设、城镇化建设、节能环保和自主创新作为信贷支持重点。银行业各金融机构要积极争取法人机构的理解和支持，制定促进农牧区产业结构调整和经济发展的信贷授权授信、信贷产品创新等制度，探索、试办农牧民土地（草场）承包权和林木所有权、动产质押、存货抵押、产权担保等多种担保形式，切实缓解“三农”大额贷款担保难的问题。鼓励建立由农牧户、个体工商户、微小企业等组成的联保小组，发展完善农牧区互保、联保组织。在防范信贷风险的前提下，要进一步优化贷款程序、简化贷款手续，提高审贷效率，改进信贷授信和评级，创新信贷品种，灵活调配农牧区信贷资金；县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款；新增贷款要优先满足农牧区经济的发展，在增量上逐年要有所增加，并建立健全农牧区信贷考核激励机制。

    （四）突出农行基层营业网点支农支牧主力军作用。农行西藏分行要认真贯彻落实《西藏自治区人民政府中国农业银行战略合作备忘录》，坚持为农牧区服务的方向，发挥贴近农牧民的优势，强化服务意识，努力提高服务水平，极力满足农牧民对金融服务的需求。增强农牧区金融服务功能，提高基层营业网点营销贷款的主动性和灵活性，积极探索支农支牧新途径，谋求业务新发展。不断完善服务“三农”的体制机制，发挥政策、资金、网点、经验的优势，进一步改进和完善“三农”金融服务。针对“三农”客户分布广、实力弱，贷款需求时间急、金额小、用信频、期限短的特点，下沉经营重心，完善信用评级体系，创新担保方式，简化业务流程，改进激励约束机制，强化风险管理，逐步建立起一套有别于城市业务的信贷政策制度体系。要进一步推广和完善农牧户小额信用贷款和农牧户联保贷款，合理确定农牧民小额信用贷款和联保贷款的对象、额度和期限，加大对“三农”的信贷支持力度。涉农贷款要高于全行贷款的增长幅度，不断增强农行的支农支牧能力。一是做好“三农”信贷工作。在总结“四卡”经验的基础上，不断丰富产品内涵，拓宽“四卡”的支持面，力争使农牧户贷款证发证面达到90％以上，贷款证使用率达到95％以上，并积极探索将“四卡”逐步过渡到“金穗惠农卡”。继续发挥扶贫贴息贷款政策支持农牧民脱贫致富的作用。通过对“三农”的信贷支持，不断满足农牧区特色产业发展、农牧民专业合作经济组织、安居工程建设、多种经营、劳务输出、其他非农产业发展的合理信贷需求。二是进一步完善“三农”金融服务。根据不同的信贷产品、不同行业的风险状况、不同机构的管理能力，建立高效的授权授信、审批机制，适当扩大二级分行、县支行的信贷审批权限，优化贷款程序，方便客户借款。继续发扬“走村串户、背包下乡”的优良传统，适当增派外勤力量，通过蹲点服务、流动服务等方式，方便农牧民办理金融业务。三是加大农牧区金融基础设施投入，逐步加大对县城及以下网点的科技投入，加快农牧区金融电子化建设步伐，扩大网络覆盖面，提升农牧区金融电子化程度，提高电子化业务管理水平。

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    （五）创新农牧区金融产品。银行业各金融机构要加快农牧区金融产品创新，在政策允许和风险可控范围内，开发多样化金融产品。要创新农牧业保险与信贷相结合的方式，对已投保的农牧业项目和农牧民优先发放贷款。根据西藏农牧区经济发展实际和农牧民的金融需求，创新“三农”信贷产品；根据不同农牧民对金融的需求，设计不同的金融产品，提供个性化的金融服务。研究开发诸如农牧区城镇化改造贷款、农牧业产业化发展贷款、农牧民专业化培养贷款、科技支持“三农”发展贷款等适合“三农”发展的信贷新品种。探索建立“农户＋征信＋评级＋信贷”的信贷模式，设置农牧业订单贷款、特色产业基地建设贷款、特色资源开发贷款、农牧业生产资料购买贷款、农牧业科技推广贷款等品种。积极推动生源地国家助学贷款工作。积极探索信贷资金用于农牧区富余劳动力培训的新途径，培养有文化、懂技术、会经营的新型农牧民队伍，满足农牧区劳动力向城市转移。积极研发和开办适合农牧民消费水平的消费信贷产品，引导农牧民消费，活跃农牧区消费市场，推动“万村千乡市场工程”建设。着力创造农牧区银行卡受理市场环境，推进银行卡在农牧区的应用。加快推进“农民工”银行卡、金穗惠农卡业务。充分利用农牧民专业合作经济组织、农牧民之间集体性的关系群、农牧民较强的诚信意识等现有资源和有利条件，开发新型融资产品。积极采取措施增加农牧区金融机构支付结算手段，提高支付结算服务能力。吸收符合条件的金融机构加入大额支付系统和小额支付系统，使广大农牧民群众享受到现代化支付系统提供的多层次、低成本的支付清算服务。

    三、加强和完善金融服务“三农”工作的措施

    （一）强化人民银行“窗口指导”作用。人民银行各级分支机构要加强对金融运行情况的监测和分析，及时研究信贷政策执行中出现的新情况、新问题，增强“窗口指导”的针对性和有效性。适时提出贯彻落实中央赋予西藏的特殊优惠货币政策指引，促进优惠政策继续向农牧区倾斜，引导银行业金融机构合理调度资金，加大农牧区信贷投放力度。督促引导银行业金融机构贯彻执行《西藏自治区银行业金融机构贷款有差别加罚息管理办法》，继续落实好对农牧民发放的各类贷款一律不予加罚息的政策。加强现金供应的监测、分析，掌握不同区域、不同季节的现金需求，足额调运、合理摆布、合理搭配，满足农牧区对不同券别的现金需求。继续做好反假货币宣传工作，不断增强农牧民群众反假防假意识，鼓励和引导广大农牧民群众在商品交易中使用非现金交易结算。同时，配合公安机关严厉打击假币犯罪活动，维护农牧区经济金融秩序的稳定。完善农牧区支付体系建设，扩大现代化支付系统在农牧区的覆盖面，畅通农牧区支付清算渠道。加强与银行业金融机构的协调配合，注重支农支牧的整体联动效应，指导银行业金融机构提升对农牧区、县域经济的金融服务能力。

    （二）扎实推进农牧区信贷扶贫工作。银行业各金融机构要执行好中央赋予西藏的特殊优惠扶贫贴息贷款政策，实施信贷扶贫政策措施要密切与扶贫政策和扶贫资金的协调配合。按照自治区“整乡推进、培训转移、产业带动、贫困安居”的新阶段扶贫战略，坚持“突出重点、兼顾一般”的原则，提高扶贫贴息贷款的资金使用效益。继续实行以到户贷款为主的方式，对低收入农牧户积极发放扶贫贴息贷款予以支持。同时，对我区游牧民定居、地方病搬迁群众的安居工程贷款所需资金，对通过能人（大户）带动贫困户共同致富的项目，在明确其扶贫责任的前提下，积极给予支持；对农牧业产业化经营龙头企业、出口创汇的农产品加工企业、市场流通企业的流动资金和农牧区小型基础设施以及社会事业项目等贷款要重点投向与贫困乡（镇）、村、户增加收入紧密相关的项目；对处于成长期、与贫困户联系密切、致富带动力强的中小型扶贫企业要加大扶持力度。积极配合自治区整乡推进扶贫和互助资金扶贫试点工作，促进边境地区、人口较少民族聚居区和藏东北特殊类型贫困区实行的整乡（村）推进扶贫、产业带动扶贫、培训转移就业和防灾避灾产业建设，提高信贷扶贫政策的有效性。

    （三）大力支持农牧业产业化经营。银行业各金融机构应按照自治区的产业发展导向，依托农牧业资源优势，对规模较大、经营效益好、善于管理、运作规范、带动农牧民增收作用明显的国家级和自治区级农牧业产业化龙头企业和发展较好的农牧民专业合作经济组织，在信贷需求上要优先安排，合理确定授信额度，并根据企业正常生产周期和贷款用途合理确定贷款期限，培育一批专业化、有特色、实力强的龙头企业和专业合作经济组织。引导和支持龙头企业通过“公司+专业合作经济组织+农户”及“专业合作经济组织+农户”等多种经营模式，发展“订单农业”，不断完善信贷资金的利益联动机制，带动农牧民生产经营，让农牧民在发展藏毯、卡垫、氆氇、藏刀、金银器、陶器、藏香等民族手工业中分享收益，扩大增收渠道。

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    （四）积极推动特色农牧业发展。银行业各金融机构要紧紧围绕《西藏自治区农牧业特色产业发展规划》，坚持“区域集中、规模做大、提升质量、提高效益”的总体要求，调配好支农支牧信贷资金，对有还贷能力、发展潜力大的特色农牧业项目建设给予重点支持；加大对藏西北绒山羊，藏东北牦牛，藏西绵羊，藏东南林下资源、藏药材，藏中优质粮油，城郊无公害蔬菜，藏猪藏鸡开发和青藏铁路沿线畜牧业等八个优势产业带建设的信贷支持力度，推进农牧业特色产业发展，打造高原品牌。立足特色资源，面向市场，积极支持城郊、旅游沿线、景区周边农牧民兴办家庭旅馆、农家乐、牧家乐、民俗歌舞等服务业，支持农牧民从事小商品批发零售和民族旅游产品生产、运输、仓储等多种经营活动，让农牧民在旅游发展中得实惠。

    （五）积极支持农牧民安居工程建设。银行业各金融机构要认真总结信贷支持农牧民安居工程建设好的经验和做法，完善农牧民安居工程贷款管理办法，把农牧民小额信贷和安居工程信贷资金分开操作、分开管理，合理确定贷款额度和期限，全力支持农牧民安居工程建设。要配合做好安居工程配套设施建设，增加节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的信贷投入。要大力支持农牧民施工队参与安居工程建设创收和薪柴替代工程建设项目，力争做到信贷支持安居工程建设和农牧民增收两不误、两促进。

    （六）稳步推进农牧业保险。坚持“政府引导、政策扶持、市场运作、农牧民自愿参与”的原则，大力发展政策性和商业性保险业务，提高农牧业抗灾减灾能力。保险业金融机构要在那曲、日喀则等地开展农牧业保险试点工作的基础上，逐步在经济条件较好、交通便利的县市设立营业网点，在农牧区有序稳步开展养殖业、种植业、农房及农牧民人身保险等政策性保险业务；逐步推进农牧区商业保险业务，探索建立“低费率、低保障”机制，继续推进关乎农牧民切身利益的农民工责任险、意外险等保险业务。积极开办农牧区新型医疗补充保险业务，改善农牧民群众看大病难；积极探索农牧民小额信贷保证保险业务，解决农牧民借贷难问题。鼓励其他非保险业金融机构代办农牧业保险业务，扩大农牧业保险覆盖面。

    四、优化金融生态环境，实现良性互动，为农牧区营造良好的资金运行机制

    （一）积极推进农牧区信用乡（镇）、村创建工作。银行业各金融机构要紧紧依靠地方政府的支持，继续加强信用乡（镇）、村创建工作。以县乡为单位，成立由分管金融的政府领导为组长，以银行业金融机构负责人为副组长，由县乡相关部门负责人及农牧民参与组成的领导小组，组织领导信用乡（镇）、村的创建工作。坚持“成熟一个、评定一个、一年一定、定期公布”的原则，全力推进“信用乡（镇）、村”的创建与评定工作，到2010年末，力争使“信用乡（镇）”达到85个，“信用村”达到1000个；积极探索“信用县”评定工作。加强征信知识宣传与教育，促进农牧民信用观念的转变，营造“户户讲诚信，村村守信用”的环境，逐步建立健全农牧区“守信激励、失信惩戒”机制；对信用农牧户实行贷款优先、手续简化、额度放宽、服务优先；对有意逃废金融债务的企业和个人实行通报、停贷等联手制裁措施。在推进诚信建设过程中，把密切联系农牧民、维护金融债权、优化农牧区信用环境与建设农牧区先进文化、促进农牧区精神文明建设有机结合起来，增强农牧区社会信用意识，营造良好信用环境。

    （二）加强农牧民个人信用档案建设。目前，我区人民银行系统建立的个人信用信息基础数据库已经实现了全国联网运行，为农牧民建立了个人信用档案，为银行业金融机构准确判断农牧民信用状况，提高审贷效率提供了参考依据。人民银行各分支机构要结合信用乡（镇）、村评定和农牧民信用信息档案建设，进一步推动建立农牧户电子信用档案和信用评价系统，规范农牧户信用评价指标体系，扩大对农牧户家庭成员、财产、经营、收入等定量信息的采集；推动银行业金融机构建立健全农牧区信贷业务及信用风险管理体系，形成“农户＋征信＋评级＋信贷”的信贷模式，加大对农牧区信贷投入。

    （三）建立农牧区信用担保机构。各级政府有关部门要加快担保体系建设步伐。坚持“政府引导、政策扶持、市场运作、社会参与”的原则，整合财政、援藏和社会闲散资金，鼓励组建各类性质的担保机构，扩大担保资金来源；鼓励和支持引进内地实力强、经验丰富和运作规范的担保公司在藏设立分支机构；鼓励和支持企业、农牧户组建互助性担保组织。逐步形成多层次、多形式、多种所有制的担保体系。对有条件的县（市），有关部门要明确行使登记、公证等行政主体及权限，充分发挥对金融服务“三农”的保障作用。

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    五、各级政府要加强领导和组织协调，形成对农牧区金融服务工作的联动机制

    各级政府要把金融工作摆在突出的重要位置，切实加强金融服务“三农”工作的组织领导和政策的协调配合。对服务“三农”的银行业金融机构要在国家重点建设项目信贷需求配置和财政存款等方面给予倾斜。建立各级政府对金融机构服务“三农”的奖励机制。要定期或不定期组织召开由地方政府、金融机构、经济综合管理部门等有关部门参加的联席会议，畅通信息渠道，加强信息沟通，协调解决金融机构在支农支牧工作中遇到的困难和问题。要深入调查研究，认真总结经验，加强工作指导，研究制定和完善金融支农支牧的政策措施。各地各部门要高度重视和大力扶持农牧区金融业的发展，积极研究制定引导金融支持“三农”发展的各种优惠配套政策，落实农牧区金融发展的政策措施，为农牧区金融发展创造良好的外部环境。要在用地、用房、银政合作、机构准入、业务审批等方面给予优惠和便利，鼓励支持金融机构在农牧区设立服务网点；对开展涉农担保融资业务、处置不良资产涉及的各种行政费用等给予减免。财政部门要制定相关的引导扶持政策，探索建立风险补偿机制，扶持涉农担保组织和保险业务的发展。财税部门要根据国家和自治区的有关规定精神，制定服务“三农”工作的金融财税优惠政策，确保各项政策执行到位。同时，要建立完善农牧区金融风险信息通报和防范化解的协调机制，切实促进金融债权司法保护，维护农牧区金融秩序稳定。加强政策宣传，及时发布农牧区经济发展政策信息，引导更多金融资源参与社会主义新农村建设。