关于《西藏自治区地质灾害防治管理暂行办法》的说明

    西藏自治区国土资源厅厅长 　　一、立法的必要性 　　地质灾害是人类社会重大灾害之一，是减灾工作重要组成部分。其频繁发生所造成的人身伤亡和经济损失十分严重。据不完全统计，仅１９９５年至１９９８年８月，全国因地质灾害造成４６３９人死亡，经济损失达２３４３０亿元。作为青藏高原主体部分的西藏高原，地域辽阔，地质环境条件复杂，地质构造活动强烈，是全国地质灾害发生最严重的地区之一，灾害类型多、分布广且发生频率高。对我区国民经济和社会发展带来极大危害，每年造成的直接经济损失达亿元以上，制约了西藏经济的正常发展，每年要消耗大量的财力、物力、人力用于各种灾害的整治及抢险救灾。 　　地质灾害常常对公路交通、城镇村庄、农牧业、水利水电工程及生态环境造成极大的危害，地质灾害的产生，也是生态环境恶化的表现。据不完全统计，作为３１８国道组成部分的川藏公路（南线）自建成通车以来，先后共发生泥石流１３００次，中断行车１５００余天，修建的４８座永久性桥梁有１７座被毁，抢险救灾、整治费用每年高达５００至１０００万元。波密县通麦西南１２公里处的培龙沟泥石流，自１９８３年暴发以来，形成了连续３年暴发的高潮期，最多一年达７０余次。１９８５年６月，８０辆满载援藏物资的车辆被该沟突然爆发的泥石流冲走淤埋，经济损失达５００万元，所造成的危害是我区公路交通史上的一次大灾难，断道达半年之久。据不完全统计，１９９８年汛期，全区共发生一定规模的泥石流、崩塌、滑坡等地质灾害８５０起，造成１８人死亡、２６人受伤，６６０头（只、匹）牲畜丧生。１９９９年，隆子县因泥石流冲毁两座水电站，直接经济损失达５８０万元。 　　２０００年４月９日２０时，波密县易贡乡扎木弄沟发生特大型山体崩塌滑坡，近３亿立方米的堆积体阻塞易贡藏布，再次形成易贡堰塞湖，使两乡三厂（场）４０００余人受灾，所造成的直接经济损失在１.４亿元以上。湖水上涨６２天，至溃决时累计水位涨幅达５５.３６米，湖水面积５０平方公里，拦蓄水量约３０亿立方米。此次崩塌滑坡落差３０００余米，水平最大远距约８５００米，速度高达每秒４５米以上。如此超高速运动、远距离运移、巨大的堆积方量及破坏特性堪称中国乃至世界之最。尤其是易贡湖水冲毁导流明渠溃坝暴泄，导致在几个小时之内下游河水水位陡涨４０至５０米，河水流量最大时达到每秒１２４立方米，更是举世罕见。溃决洪水使下游帕隆藏布及雅鲁藏布江沿岸４０多年陆续建成的桥梁、道路、通讯设施毁于一旦，两岸大片森林被毁，河岸多处出现新的崩塌滑坡等灾害。所造成的危害是极其严重的。 　　西藏还处在社会主义初级阶段的低层次，经济不发达，承灾能力弱。地质灾害已成为影响我区经济建设和社会安定的一个重要因素。 　　自治区党委和人民政府十分重视地质灾害的防治工作，多次召开专题会议进行研究。近年来，在自治区计委、地矿、交通、财政、气象、水利、建设等有关部门的共同努力下，我区的地质灾害防治工作取得了一定的成效，消除了一些隐患。 　　由于所处特殊的地理位置及地质环境，西藏地广人稀，地质灾害的发生多以自然因素为主。但随着社会经济的发展，人类工程经济活动在众多的致灾因素中越来越显示出突出地位，人为诱发的灾害增多，主要分布在公路沿线及水利水电工程附近。目前我区地质灾害防治工作中还存在许多问题，其中最为突出的是法制不健全，从而带来了一系列问题：一是地质灾害防治缺乏统一规划管理，各自为政，工作交叉，低水平重复工作的同时留下大量空白区，造成人力、财力的严重浪费；二是不少部门、单位及个人，特别是处在地质灾害易发区的部门、单位及个人，不能正确处理长远利益与眼前利益的关系，只顾自身的眼前利益，在生产活动、工程建设时不采取地质灾害预防措施，人为诱发了大量地质灾害；三是在社会主义市场经济体制下，政府及其有关部门在地质灾害防治方面的责权、企事业单位及公民在地质灾害防治中的权利与义务均不够明确；四是地质灾害防灾应急反应能力不足，抢险救灾措施不够完善，强制性不够；五是地质环境保护工作的政府管理职能未能落实到基层，缺乏相应的管理制度；六是公民防治地质灾害知识缺乏，意识薄弱。 　　所以，制定《西藏自治区地质灾害防治管理暂行办法》已成为目前地质灾害防治工作最为迫切的任务，是搞好地质灾害防治工作的基础。只有加强地质灾害的立法工作，地质灾害防治管理工作才能有章可循，促进各项生产建设更加积极主动地采取地质灾害防治措施，才能解决地质灾害防治工作中存在的诸多弊端。 　　二、立法的依据和指导思想 　　制定本办法的依据主要有：《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《西藏自治区矿产资源管理条例》以及《地质灾害防治管理办法》国土资源部部长令第四号。同时，参考了兄弟省市、区的立法。 　　立法的指导思想是：保障在国土开发、资源开发、工农业建设等经济活动中，合理利用和改善地质环境，加强地质环境的保护，防治地质灾害，减轻灾害损失，保障人民生命财产安全，促进社会稳定和经济可持续发展，实现社会效益、经济效益、资源效益和环境效益的统一。 　　三、起草经过 　　根据国土资发［１９９８］１５号《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》，我厅在１９９８年５月２６日以藏地［１９９８］１０５号文向自治区人民政府上报了《关于进一步加强我区汛期地质灾害防治工作的意见》。《意见》中就提出应根据有关法规组织拟定《西藏自治区地质灾害防治管理办法》并尽快颁布实施。 　　根据西藏自治区人民政府专题会议纪要［１９９８］１８号文件精神，为了更好地履行政府职能，依法行政，我厅积极组织力量，于１９９８年７月完成了《西藏自治区地质灾害防治管理办法》的初稿。之后与自治区人民政府法制局共同广泛征求有关部门意见多次进行修改完善。２０００年９月２８日自治区人民政府第１６次常务会议决定，可先以《西藏自治区地质灾害防治管理暂行办法》的形式试行以下简称《暂行办法》。 　　《暂行办法》共五章三十二条，分别对地质灾害的概念及防治工作管理权限做了界定，同时对地质灾害预防、地质灾害勘查和治理等行为进行了规范，并对违反有关规定的行为设置了法律责任。 　　四、需要说明的问题     （一）地质灾害的防治方针 　　由于我区地域广大，地质灾害种类繁多，分布广泛，活动频繁，危害严重，而我区经济的发展还处在社会主义初级阶段的低层次，经济不发达，地广人稀，不可能对所有的地质灾害进行治理。随着人类经济范围的扩大，人为诱发地质灾害已越来越多，危害越来越大，超过了自然作用形成的地质灾害，占到地质灾害的一半以上。因此《暂行办法》确定地质灾害防治工作实行“预防为主，避让和治理相结合”的方针和原则，预防为主是指对地质灾害尽早采取各种措施，措施越早，投入越少，效益越大；避让和治理相结合是指治理一定要按客观规律办事，以经济和社会效益为中心，有些灾害必须治理，有的则只能权宜避让。     （二）规划制度 　　地质灾害防治规划是在地质灾害调查的基础上编制的，是为防治地质灾害而制定的总体部署和基本依据，是防治工作必不可少的基础。各级人民政府应当建立地质灾害防治专项资金，将地质灾害防治规划纳入国民经济和社会发展计划，制定有利于地质灾害防治工作的技术、经济政策，并组织实施。     （三）地质灾害防治重点和易发区、危险区制度 　　地质灾害的发生往往不受时空限制，其防治工作既要体现普遍设防，又要突出重点防治。因此《暂行办法》中将主要城镇、自治区和市地经济开发区、交通干线、重要厂矿、重点水利电力工程、名胜古迹和自然保护区等确定为地质灾害防治的重点。这些地区往往是经济发达、人口密集和社会影响较大的地区，一旦发生地质灾害，其造成的损失将是十分严重的，因此将其确定为防治重点是十分必要的。通过重点防治，也将给这些地区带来明显的社会效益和经济效益。 　　为科学合理地防治地质灾害，加强地质灾害防治的监督管理，确立了地质灾害易发区和危险区制度，规定地质灾害易发区和危险区由自治区国土资源行政主管部门会同有关行政主管部门根据地质灾害现状调查和险情巡检结果划定，报自治区人民政府批准公布，并提出了在“两区”内活动应该遵守的一般原则。所谓地质灾害易发区，是指可能经常发生地质灾害的区域，是指面上的、较大范围的区域；所谓地质灾害危险区是指易发区内处于可能随时发生或者已经发生地质灾害的局部区域，是指点上的、较小范围的区域。划分两区是地质灾害防治工作的重要环节，其实际意义有两个方面，其一，有利于实施不同阶段防治的分别管理，易发区主要实施规划和预防、监测、勘查管理，危险区主要实施预防、监测和治理管理，前者侧重于规划和预防，后者侧重于监测和治理；其二，划分两区，有利于对不同区域内活动的监督管理，对易发区，可以实施一般的管理，但对于危险区，就必须实行严格管理，采取交通管制、居留限制、人员疏散的避灾防范措施，明令禁止某些可能诱发或加重地质灾害的活动。     （四）地质灾害危险性评估和“三同时”制度 　　为防治新的地质灾害诱发源的产生，预防、减少、减轻地质灾害的发生及损失，规定了地质灾害危险性评估和“三同时”制度。地质灾害危险性评估，是指工程建设可能诱发、加剧地质灾害和工程建设本身可能遭受地质灾害危害程度的估量。要求城市建设、有可能导致地质灾害发生的工程项目和在地质灾害易发区进行工程建设，在申请建设用地之前必须进行地质灾害危险性评估。评估机构必须具备相应的资质。评估结果由自治区国土资源行政主管部门认定。不符合条件的，不予办理建设用地审批手续。也就是说地质灾害危险性评估和国土资源行政主管部门的审查是重点区域和基本建设项目报批必经的法律程序，从国土资源行政主管部门的政府职能来说，这也是责无旁贷。 　　《暂行办法》还规定了基本建设项目中的地质灾害防治工程，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收和使用。地质灾害防治工程和设施必须验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。     （五）地质灾害治理责任 　　为明确地质灾害的治理责任，区别了因自然作用造成的地质灾害和人为活动诱发的地质灾害这两种情况，分别作出了规定。对人为活动诱发的地质灾害的治理责任，实行“谁诱发、谁治理”的原则，凡诱发或加重地质灾害的单位和个人，都必须依据这一原则承担治理责任，包括减轻、消除地质灾害隐患和险情的责任，为避灾而采取的人员疏散、迁移和其它必要措施及费用的负担责任，赔偿其诱发或加重的地质灾害所造成损失的责任，灾后整治、建设的责任，以及区域性和其它公益性地质灾害防治的责任。 　　对因自然作用造成的地质灾害，治理主体当然是国家，具体地说就是各级人民政府，这种治理是一种公益性的活动，是社会公共生活和社会发展所必需的。其费用负担实行政府投入同受益者合理负担的原则，按受益程度、受益范围、经济实力共同分担。 　　人为造成的地质灾害，有的是人类不尊重自然规律、不自觉的生产或生活行为造成的，有的则是有意识的活动引起的。不管是过失还是故意，人的过错与行为后果之间是因果关系，自然应该是诱发者承担治理责任。 　　为保证治理所应达到的效果，地质灾害治理工程设施的施工，必须依据经批准的治理方案，必须实行监理制度，治理工程设施竣工必须经过验收。     （六）地质灾害监测、预报制度 　　地质灾害的发生，是地质环境恶化的必然结果，开展地质环境监测是防止地质灾害的重要手段。因此规定国土资源行政主管部门应当加强对地质灾害多发区域和重点区域地质环境的监测，系统观测、综合分析、开展预测工作。地质灾害预报，由县级以上国土资源行政主管部门提出，报同级人民政府批准并发布。其它任何单位和个人不得擅自发布或者扩散区域性地质灾害趋势和可能发生的突发性地质灾害的预报信息。