西藏自治区人民政府办公厅转发自治区水利厅等四部门关于西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见的通知

各行署、拉萨市人民政府，各县（市、区）人民政府，自治区各委、办、厅、局：

　　自治区水利厅、编办、发展改革委、财政厅《西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见》，已经自治区人民政府研究同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

二○○五年二月二十日

西藏自治区水利工程管理体制改革实施意见
自治区水利厅  编办  发展改革委  财政厅
（2005年2月3日）

　　为建立与西藏社会经济发展水平相适应的水利工程管理体制和运行机制，保证水利工程的良性运行，充分发挥水利工程效益，保障社会经济健康、持续、稳定发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号，以下简称《实施意见》），结合西藏实际，现提出如下实施意见。
　　一、水利工程管理体制改革的必要性和紧迫性
　　水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。和平解放以来，我区兴修了一大批灌溉、防洪、供水、发电等水利工程，形成了80多亿元的水利固定资产，为西藏经济和社会发展提供了防洪安全和水资源供给保障，发挥了较大的社会、经济、生态效益。但是，水利工程管理中存在的问题也日趋突出，主要是水利工程管理体制不顺，职能不清，权责不明；水利工程管理机制不活，管理粗放；水费征收困难；水利工程运行管理和维修养护经费无稳定的来源渠道，管理经费严重不足；国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。由此导致水利工程得不到正常的维修养护，效益衰减，如果不从根本上解决上述问题，国家在近期投入巨资新建的大量水利设施也会因管理不善而失修，积病成险，严重影响水利工程的安全运行和效益的发挥。因此必须对水利工程管理体制进行改革。
　　二、水利工程管理体制改革的指导思想和目标、原则
　　（一）指导思想
　　坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，与时俱进，以人为本的科学发展观，按照社会主义市场经济的运行规则，积极探索各种有效措施，建立科学合理的、符合西藏客观实际的水利工程管理体制和良性的运行机制。
　　（二）目标
　　通过3到5年的努力，从根本上解决水利工程管理体制中存在的重建轻管、权责不清、性质不明，运行管理维护费短缺，投资与效益脱钩的突出矛盾和水利工程老化失修、效益衰减等问题。初步建立符合西藏实际的水利工程管理体制和运行机制，达到体制理顺、机构健全、管养分离、人员精干、运行高效、服务优质、管理维护经费渠道畅通的目的。
　　1. 建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；
　　2. 建立科学合理、经营规范的水管单位运行机制；
　　3. 建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；
　　4. 建立合理的水价形成机制和行之有效的水费计收方式；
　　5. 建立规范的资金或投资、经营与监督机制；
　　6. 建立比较完善的政策、法律支撑体系。
　　（三）原则
　　1. 正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
　　2. 正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理。在加大水利工程建设投入的同时，又要加大工程管理投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
　　3. 正确处理责、权、利的关系。既要明确有关行政部门和水管单位的权利、责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作效绩和职工的切身利益挂钩。
　　4. 正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从西藏的实际出发，大胆探索、勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
　　5. 正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
　　6. 正确处理共性与个性的关系。既要认真研究水管体制改革涉及的带有普遍性的问题，又要充分考虑各地实施水管体制改革的特殊性。
　　三、水利工程管理体制改革的范围
　　由国家投资兴建的1万亩以上灌区、蓄水100万立方米以上水库、县及县以下水力发电站、城镇供水工程和重要江河城镇堤防等水利工程及国有水利工程管理单位。
　　四、水利工程管理体制改革的主要内容和措施
　　（一）明确权责、规范管理
　　各级水行政主管部门对其辖区内各类水利工程负有行业管理的责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。
　　水利工程实行统一管理与分级管理相结合的管理体制。大型水利枢纽和跨地（市）的水利工程由自治区水行政主管部门负责管理。中型水利枢纽和跨县（市、区）的水利工程由地（市）水行政主管部门负责管理。
　　其他中型及小型水利工程由所在地的县（市、区）水行政主管部门负责管理或由县（市、区）水行政主管部门委托工程所在地的乡（镇）人民政府负责管理。
　　微型水利工程由业主或受益户组成的用水协会、集体经济组织自行负责管理。
　　在自治区行政区域内的水利工程管理不符合上述分级管理要求的，应在核清债权债务、固定资产和人员等情况的基础上，由接收水利工程的当地政府协调，做好水利工程管理权移交工作，移交材料同时报上一级水行政主管部门备案。
　　水利工程管理单位负责水利工程的生产经营管理和维修养护，保证工程安全和发挥效益。
　　要建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故、人为严重毁坏工程、非正常报废及不能发挥预期效益的要依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府相关负责人的责任。
　　（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗
　　1. 划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益情况，将水管单位分为三类，即纯公益性水管单位、准公益性水管单位和经营性水管单位。
　　第一类水管单位是指承担防洪、农牧业灌溉等水利工程管理运行维护任务的纯公益性水管单位，其定性为事业性单位。
　　第二类单位是指既承担防洪、农牧业灌溉工程等公益性任务，又具有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的准公益性水管单位。其定性根据前三年平均收益情况，不具备自收自支的定性为事业单位；具备自收自支的定性为企业。已转制为企业的，维持企业性质不变。
　　第三类水管单位是指承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的经营性水管单位，其定性为企业。
　　水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门负责确定。
　　2. 水管单位定编定岗。定性为事业单位的水管单位，在对现有工程管理任务进行实际调查的基础上，根据所承担管理任务的大小对水管单位进行定岗定员，核定编制。定编定岗应根据国务院水行政主管部门和国家财政部共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的编制总额内合理定岗。其水管单位定编定岗由同级机构编制部门会同财政和水行政主管部门负责核定。
　　（三）推进水管单位改革，加强水利工程管理
　　1. 事业性质的水管单位，执行国家统一的事业单位工资制度，并要按照精简高效的原则，科学合理设置管理机构，严格控制人员编制。破除干部职务终身制和固定用工制度，全面推行人员聘用制度，按岗聘人，竞争上岗，建立严格的目标责任制度。准公益性事业单位要在国家政策指导下，积极探索符合市场经济规律，灵活多样的分配机制，把职工收入与工作职责和绩效结合起来，使内部分配向生产一线，关键岗位，优秀人才倾斜。
　　定性为企业性质的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展。水管单位负责人由企业董事会或上级机构按有关规定聘任；其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。在工资分配上，按照工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度，职工平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度原则，由企业自主确定工资分配办法。
　　2. 规范经营活动，严格资产管理。由财政全额拨款的纯公益性事业单位不得从事经营活动。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪任务、农牧业灌溉等公益性职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，做到事企分开，将经营部门转制为企业。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营，已兴办的要限期脱钩。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目运作，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。
　　改革国有水利资产管理体制。各级水行政主管部门和水管单位要盘活现有水管单位的存量经营资产，明确国有资产出资人代表，并按出资额享有权益，承担义务和责任。水管单位负责管理和运营、承担国有资产保值增值责任。新建水利工程要在项目审批的同时进行确权工作，明确出资人代表，建立权利、义务相统一的水利资产管理体制。
　　（四）推行管养分离
　　实行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。在对水管单位核定的定岗定员基础上，将水利工程维修养护任务和养护人员从水管单位分离出来，独立或联合组建专业化的养护企业，具体承担水利工程维修养护工作。
　　为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门根据实际需要审核确定纯公益性水利工程的维修养护资金并足额到位。各级政府和水行政主管部门及相关部门应努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。
　　（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理
　　1. 逐步理顺水价。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定水费计收标准。在自治区未颁布新的水利工程水费计收办法前，仍按《西藏自治区水利工程水费计收和使用管理办法》（自治区人民政府令第13号）规定执行。
　　自治区价格主管部门商自治区水行政主管部门负责水利工程供水价格的制定和调整。
　　2. 强化计收管理。要改进用水计量设施与方法，逐步推广按立方米计量。要积极培育农村用水户合作组织，改善收费方式，减少收费环节，提高缴费率。收取农牧业水费要实行公示制，接受民主监督，规范收费行为，严禁乡、村两级在代收水费中任意加码和截留。
　　供水经营者要与用水户签订供水合同，规范双方的义务和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营和降低供水成本。
　　（六）规范财政支付范围和方式，严格资金管理
　　1. 根据水管单位的类别和性质不同，采取不同的财政支付政策和补助政策。
　　纯公益性水管单位，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及工程日常运行养护费等基本支出，由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展和改革主管部门在非经营性资金中安排。
　　事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出，由同级财政负担。更新改造费用纳入基本建设投资计划，由发展和改革主管部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费在折旧资金中列支，没有折旧资金或不足部分由发展和改革主管部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告事业性质准公益性水管单位的各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
　　经营性水管单位，其水利工程运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集。经营性的水管单位应加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金足额到位，保证水利工程的安全运行。
　　水利工程日常维修养护经费，由财政部门会同同级水行政主管部门根据国务院水行政主管部门和财政主管部门共同制定的《水利工程维修养护定额标准》确定。
　　2. 积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程管理体制改革顺利实施，各级政府要按规定合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各级水利工程维修养护资金来源为：水利建设基金和河道工程修建维护费，其不足部分由同级财政给予安排。各地（市）、县（市、区）要认真贯彻落实《西藏自治区人民政府关于水利建设基金筹集和使用管理实施细则》（藏政发〔1997〕95号）。还未开征水利建设基金的地（市）、县（市、区），必须尽快开征水利建设基金。要尽快制定《西藏自治区河道工程修建维护费征收使用管理办法》，开征河道工程修建维护费，确保本级政府管理的水利工程维修养护费用支出。
　　3. 严格资金管理。所有水行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。各地（市）、县（市、区）要建立健全水费收支管理财务规章制度，切实加强水费的征收、管理和使用的监督。准公益性水管单位所属企业和经营性水管单位要按规定提取工程折旧。工程折旧资金、维修养护经费和更新改造经费要做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。
　　（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策
　　1. 妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业门路，积极稳妥地安置分流人员。支持鼓励分流人员开展多种经营，特别是与水利工程相关的养殖、种植、畜牧业和建筑施工等具有自身优势的项目。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源从事生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。
　　2. 建立和完善社会保障制度。企业性质的水管单位及其从业人员，应按照自治区有关规定，参加所在地城镇职工基本养老、基本医疗和失业等社会保险。事业性质的水管单位及其从业人员，应按自治区有关规定，参加所在地城镇职工基本医疗保险和失业保险。
　　事业性质的水管单位，在国家统一的事业单位养老保险改革方案未出台前，仍按现行养老保险制度执行。
　　（八）扶持政策
　　在实行水利工程管理体制改革中，管养分离出来的水利工程维修养护企业以及安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，符合国家和自治区有关税收法规政策规定的，经税务机关核准，执行相应的税收优惠政策。
　　水利部门所管理的电力企业向自治区电网供电时，应实行同网同价、优质优价。
　　（九）完善新建水利工程管理体制
　　完善新建水利工程建设管理体制，全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制。落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
　　通过水利工程管理体制改革，要建立新的水利工程建设与管理机制。在编制水利基本建设项目可行性研究报告时，必须明确项目类别和性质，制定管理方案，核算管理成本，明确工程管理体制、管理机构和运行管理经费来源。在工程建设过程中要将管理设施与主体工程同步实施，对管理设施不健全、无管理机构和人员的水利工程项目不予验收。
　　（十）加强微型水利工程管理
　　积极探索微型水利工程管理体制改革。无论是国有还是集体经济组织所有的微型水利工程，都要积极探索承包、租赁、拍卖、合伙、股份制等灵活多样的经营方式和运行机制。实行承包、租赁、拍卖、合伙制、股份制等经营方式的改革，都必须在县级水利部门和当地政府的主持下，由乡、村基层组织和受益户代表共同组织参与，按照公开、公正、公平的原则确定承包者、租赁人、购买人或合伙人、参股人。无论采取哪种经营方式都应做到：保证水利工程的供水、供电的功能不变；保证供水要求及原灌溉面积得到充分灌溉；保证原供电范围的用电需求；保证国有资产不流失；保证投资者利益不受损害；保证工程收益满足工程的维修养护和工程管理。
　　（十一）加强水利工程的环境与安全管理
　　1. 加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵守国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度，防止水利工程建设中造成水土流失和生态破坏。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关水环境的监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的统一监督管理。
　　2. 强化安全管理。水管单位要强化安全意识，严格按规范操作，加强水利工程的安全保卫工作，确保安全运行。
　　利用水利工程或保护区内的水土资源开展多种经营项目的，要在确保水利工程安全的前提下进行。水利工程原则上不得作为交通通道；大坝坝顶、河道堤顶确需兼作公路的，需经科学论证和有管辖权的水行政主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；已作为交通通道的，对大坝要限期实行路坝分离，对堤防要限制交通流量。
　　各级政府及有关部门应按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的划界确权工作，明确水利工程土地权属和管理保护范围。
　　（十二）加快政策法规建设，严格依法管理
　　加快制定和完善水利工程管理的有关政策法规，为水利工程管理体制改革提供法律保障。各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格遵守和执行各项法律、法规，依法维持水事秩序，维护水利工程的安全。坚持依法行政、依法管理，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
　　五、加强组织领导，积极稳妥地开展水利工程管理体制改革
　　（一）加强组织领导
　　全区水利工程管理体制改革，要以《实施意见》为指导，按照本实施意见的要求，统一部署、分步进行。各级政府和有关部门应将水管体制改革工作摆上议事日程，积极推进水利工程管理体制改革。为了加强对水利工程管理体制改革工作的领导，保证本实施意见顺利施行，组建自治区水利工程管理体制改革领导小组，负责全区水利工程管理体制改革工作。领导小组下设办公室，办公室由各成员单位人员组成，负责与本单位的协调沟通工作。（成员单位及成员单位职责见附件）。各地行署、拉萨市人民政府也要成立水利工程管理体制改革领导小组，并将领导小组成员名单报自治区水利工程管理体制改革领导小组办公室备案。
　　（二）精心组织实施
　　各地要结合实际制定工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤开展改革，确保水管单位性质分类定性，定岗定编和经费测算工作按期完成。
　　（三）搞好试点工作
　　各地（市）水利工程管理体制改革领导小组按不同区域和不同工程类型，选择具有一定代表性的水利工程管理单位，作为改革试点单位，开展试点工作。
　　（四）时间要求及工作步骤
　　第一阶段：学习动员，提高认识阶段（2005年2月20日~2005年6月30日）。各行署、拉萨市人民政府组建水利工程管理体制改革领导小组，并组织广大干部职工认真学习《实施意见》和本实施意见，深刻领会文件的精神实质，使广大干部职工明确改革的任务、目标、方向和措施，树立改革意识，参与和支持改革。
　　第二阶段：调查摸底，制定改革方案阶段（2005年7月1日~2006年3月30日）。各地（市）、县（市、区）要做好水管单位的管理现状、工程状况、经费收支、人员结构等情况的摸底调查。在此基础上提出水利工程管理体制改革方案和选择试点单位，并将方案报自治区水利工程管理体制改革领导小组办公室备案。
　　第三阶段：落实方案，实施改革阶段（2006年4月1日~2007年5月30日）。按照“先试点后全面”的顺序进行水管单位改革。自治区确定的试点，改革工作应在2006年5月底前完成；地（市）所确定的试点，应在2006年7月底前完成。在总结试点经验的基础上，全区水管单位改革应在2007年5月底前完成。
　　第四阶段：验收总结阶段（2007年5月~2007年6月）。按照“谁负责、谁验收、谁总结”的原则，对水管单位的改革工作进行全面总结和验收，并将验收总结报告及时报自治区水利工程管理体制改革领导小组。