西藏自治区人民政府办公厅关于贯彻落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见》的实施意见

各行署、拉萨市人民政府，各县（市、区）人民政府，自治区各委、办、厅、局：

　　《西藏自治区人民政府办公厅关于推行行政执法责任制的实施意见》已经自治区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○六年一月十一日

　　关于贯彻落实《国务院办公厅推行行政执法责任制若干意见》的实施意见

　　行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动，促进其依法行政的一项重要制度。根据《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号，以下简称《若干意见》）和《西藏自治区人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（藏政发〔2005〕45号，以下简称《实施意见》）的要求，结合我区依法行政现状，现就我区行政执法责任制有关工作，提出以下实施意见。
　　一、认真学习，充分认识推行行政执法责任制的重大意义
　　推行行政执法责任制，是党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会提出的明确要求，是贯彻落实《纲要》和《实施意见》、建设法治政府的具体措施，是强化行政执法监督机制的重要手段。
　　党中央、国务院高度重视推进行政执法责任制工作，曾多次就推进行政执法责任制提出具体要求。党的十五大明确提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”党的十六届三中全会进一步提出“实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。”《纲要》要求“推行行政执法责任制。依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”《若干意见》从推行行政执法责任制的重要意义、依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、落实执法责任制、加强执法责任制的组织领导以及完成此项工作的时间等方面提出了具体要求。因此，自治区各级政府各部门要以落实邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，从立党为公、执政为民的高度，充分认识推行行政执法责任制对加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的重要作用和对全面推进依法行政、努力建设“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”为基本要求的法治政府的重要意义，增强紧迫感，切实有效地推进实施行政执法责任制。
　　二、明确任务，全面落实行政执法责任制
　　根据《若干意见》的要求，行政执法责任制的内容包括依法界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制和落实行政执法责任三个方面。明确行政执法职责是开展评议考核工作的前提，也是落实责任追究的基础；评议考核是对执法职责履行情况的评判，是责任追究的依据；责任追究是对评议考核结果的应用，是落实执法职责的保障。这三个方面是相互联系的统一体。
　　（一）依法做好行政执法职责的界定工作
　　1.梳理行政执法依据
　　（1）各级人民政府（含地区行署，下同）具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织，下同）对本部门的执法依据进行全面梳理。
　　（2）执法依据包括本部门所执行的有关法律、行政法规、地方性法规、政府规章、国务院部门规章，以及本部门 “三定”方案确定的职责。既包括以本部门为主要执法部门的法律规范，也包括协助、配合其他部门实施执法行为的法律规范。但规范性文件和政策措施不作为执法依据。
　　（3）梳理执法依据要按照条块结合、自上而下、上下衔接的原则开展，做到既准确、又完整。同时，要注意做好与执法依据的制定、修改和废止情况相衔接，及时作出相应调整。首先，由自治区人民政府具有行政执法主体资格的部门对本部门所执行的执法依据进行梳理，并将梳理结果抄送各地（市），各地区行署、县级人民政府按照自治区政府部门的梳理结果，梳理本地区、县执法部门的执法依据，明确部门的执法职责；拉萨市人民政府有关部门在参照自治区人民政府部门梳理结果梳理本部门执法依据时，还要梳理拉萨市人大及其常委会制定的地方性法规和市人民政府制定的规章。
　　（4）行政执法部门要将梳理完毕的执法依据按照效力高低分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。梳理完毕的执法依据除下发相关执法机构执行外，要通过执法公示栏、公告或者通告、新闻媒体等方式向社会公布，接受社会监督，同时报同级政府法制机构备案。
　　2.分解执法职权
　　（1）行政执法部门要按照本实施意见的统一部署和要求，根据执法机构和执法岗位的配置，将本部门法定职权分解到具体的执法机构和执法岗位，做到权责明确、落实到位。有关部门不得擅自增加或者缩减本部门的行政执法权限。
　　（2）行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权分解要科学、合理、明确。既要有利于促进相互之间的协调配合，又要使不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权相互衔接。
　　3.确定执法责任
　　（1）行政执法部门的主要负责人是本部门行政执法的第一责任人，承担领导责任；行政执法部门分管领导是行政执法主管负责人，对所管理的执法机构的行政执法行为承担主管责任；直接实施行政执法行为的内设执法机构负责人和行政执法人员是行政执法直接责任人，对行政执法行为承担直接责任。
　　行政执法部门及其执法机构、行政执法人员要对违反法定义务的不作为和乱作为行为，承担相应的法律责任。同时，根据各执法机构和执法人员违反法定义务的不同情形，在行政执法责任制实施方案中确定其应当承担责任的种类和内容。
　　（2）自治区人民政府通过制定政府规章，规定行政执法部门违反法定义务的情形及其应当承担责任的种类和内容。
　　4.加强行政执法协调
　　依照法律规定由一个行政执法部门主要负责实施，同时需由其他部门配合的，主要实施部门应当主动同有关部门加强联系，密切配合，共同做好行政执法工作。相关行政执法部门的执法职权不明、职权交叉或者职责空缺等原因产生争议、发生矛盾时，要建立协调、处理解决机制，由政府法制机构会同编制部门负责协调，避免行政执法出现越位、缺位等现象，重大问题提交自治区政府协调、审定。
　　拉萨市人民政府要积极稳妥地推进和完善综合执法和相对集中行政处罚权的试点工作，提高执法效率、降低执法成本。
　　涉及执法依据的有关内容需要作出进一步解释的，按照工作程序提请法律规范的制定机关做出解释。依照“三定”方案，相关行政执法部门的执法职权发生矛盾时，由编制部门负责协调。
　　（二）建立健全行政执法评议考核制度
　　评议考核是行政执法责任制的核心，制定行政执法评议考核办法是开展评议考核的基础。自治区人民政府制定全区行政执法评议考核办法，各执法部门据此再制定对其内设执法机构和执法人员的评议考核办法。实行自治区以下垂直管理部门的评议考核办法由其上级部门统一制定，其下级部门再据此制定本单位的具体办法，并征求同级政府法制机构的意见。考核办法制定后，要及时报同级政府法制机构备案。
　　1.评议考核要遵循公开、公平、公正原则，客观评价行政执法部门和行政执法人员的执法行为，并以规范性文件或公告、通告、网站等形式在考核主体的考核范围内公开评议考核的标准、过程和结果。
　　2.各级人民政府负责对所属部门的行政执法工作进行评议考核，同时要加强对下级人民政府行政执法评议考核工作的指导和监督。各级政府法制机构具体负责组织行政执法的评议考核工作。实行垂直管理的行政执法部门，由上级部门负责评议考核，并充分听取当地人民政府的意见。实行双重管理的部门按照职责分工，分别由上级部门和当地人民政府评议考核。行政执法部门负责对所属执法机构和执法人员进行评议考核。
　　各级人民政府与上级部门对行政执法部门的评议考核在主体上有分歧的，由上级政府法制机构协调解决。
　　3.对行政执法部门评议考核的主要内容包括：（1）行政执法的主体资格是否合法，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；（2）行政执法行为是否符合法定权限；（3）适用执法依据是否规范；（4）行政执法是否符合法定程序；（5）行政执法决定的内容是否合法、适当；（6）行政执法决定引起的行政复议和行政诉讼结果；（7）行政执法案卷是否完整、规范；（8）重大行政处罚是否备案；（9）行政执法监督措施是否得到有效落实；（10）是否发生严重损害公民人身财产权利的案件等。
　　评议考核主体可根据以上内容，结合不同部门和不同执法机构、执法岗位的具体情况和特点，根据评议考核实施方案，进一步明确评议考核的具体标准。
　　4.行政执法评议考核采取组织考评、自我考评、互查互评相结合的方法，做到日常考核与年度考核相衔接。要把行政执法的案卷调查作为考核的一个重要方式。评议采取内部评议和外部评议相结合的方法，外部评议情况作为最终考核意见的重要依据。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法评议卡、聘请监督员、举行民意测验等多种方式进行，认真听取管理相对人的意见。
　　对行政执法的评议考核要与对行政执法部门的目标考核、岗位责任制考核等结合起来，避免重复评议考核。
　　5.行政执法行为实行年度评议考核。考核采取百分制形式，考核结果纳入依法行政情况考核范围，并向社会公布。
　　（三）建立健全责任追究机制，制定责任追究办法
　　1.推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任
　　行政执法部门有违法或者不当行政执法行为造成后果的，根据违法或者不当行为严重程度或者影响的恶劣程度等情况，对行政执法部门给予限期整改、通报批评、取消评比先进资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错程度、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调整执法岗位、取消执法资格等处理。
　　对行政执法部门的行政执法行为在行政复议、诉讼中被认定违法和变更、撤销等比例较高的，在外部评议中群众满意程度较低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，责令行政执法部门限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先进资格。行政执法部门负责人要向评议考核的主体写出书面检查，说明原因，提出改进措施。
　　除依照本《实施意见》对有关行政执法部门和行政执法人员进行处理外，对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应当采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定程序办理；依法依纪应当追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　2.行政执法部门的主要负责人对下列行为承担主要责任：一是不按照要求建立行政执法责任制或者推行行政执法责任制工作不力的；二是行政执法部门违法执法问题突出或者发生重大违法执法行为的；三是对违法执法人员查处不力、包庇纵容的；四是社会各界反映其执法形象较差的；五是对评议考核工作或者上级的监督检查不予配合、弄虚作假的。
　　3.追究行政执法责任，必须坚持实事求是、客观公正、教育与处罚相结合的原则。在对责任人作出处理前，应当听取当事人的意见，保障其陈述和申辩的权利，做到不枉不纵。
　　4.对行政执法部门的行政执法责任和执法人员的行政责任，由本级人民政府或者监察机关依法予以追究；对实行垂直管理的部门的行政执法责任，由上级部门或者监察机关依法予以追究；对实行双重管理的部门的行政执法责任，按照有关管理职责规定予以追究。
　　各级政府法制机构、人事部门和监察机关要建立行政执法责任追究的联动机制，分工合作，强化配合，确保工作措施到位，监督力度到位，使责任形式相互衔接，形成责任追究的合力和系统的监督链条。
　　5.建立健全行政执法奖励机制，对行政执法绩效突出的行政执法部门和行政执法人员，由政府给予通报表彰，并作为年度单位评比先进、行政执法人员考核的重要内容。
　　三、加强领导，建立健全行政执法责任制长效机制
　　推行行政执法责任制，关系各级政府所属各行政执法部门和每个行政执法人员，工作环节多、面广、量大、专业性强，是一项长期、艰巨和复杂的系统工程。要使这项工作取得实效，必须做到领导重视，监督有效，机制科学，保障有力。
　　（一）加强组织领导。各级人民政府及其所属部门是推行行政执法责任制的主体，必须坚持“行政一把手”负总责、亲自抓、分管领导具体抓，把建立和推行行政执法责任制列入重要工作议程，精心组织，周密部署。自治区人民政府把推行行政执法责任制工作纳入自治区全面推进依法行政工作领导小组的工作内容统一安排和部署，由依法行政工作领导小组负责协调、督促和指导；各级政府各部门推进依法行政领导机构也要及时做好相关工作，抓好组织落实。
　　（二）做好指导协调。自治区政府法制办具体负责推行行政执法责任制工作的组织协调、跟踪调查、督促落实和咨询指导工作，并会同自治区监察厅、自治区人事厅、自治区编办加强对推行行政执法责任制工作的调查研究，及时向自治区人民政府提出有关建议，履行好综合协调、督促指导和监督检查的职责，确保行政执法责任制工作长期有效运转。自治区人事厅要加强对行政执法人员管理体制的调研，探索能进能出、能上能下、管理严格、激励有效的行政执法人员级别管理体制。自治区编办要加强对行政执法机构设置、人员编制配备和职责权限划分的调研，理顺行政执法机构之间的关系，促进行政执法体制改革。其他部门要在其职权范围内做好相关工作。
　　上级行政执法部门要对下级行政执法部门推行行政执法责任制的工作进行指导。
　　（三）加强工作保障。各级政府各部门为高质量地完成推行行政执法责任制工作，要保障必要的工作经费、人员以及其他工作条件。各行政执法部门要尽快抽调得力人员组成强有力的工作班子，提供必需的条件和设备，按照自治区人民政府确定的时间表，结合本部门实际，明确工作任务、步骤和方法及相关责任，加快工作步伐，制定出切实可行、操作性强的工作方案。
　　（四）安排部署。各级政府各部门要加强对建立和推行行政执法责任制工作的监督检查，确保按要求、按计划推行。自治区政府部门梳理执法依据的工作要在2006年12月底前完成，报自治区政府法制办和自治区编办审查，并在报纸、网站等媒体公布。各地区、拉萨市人民政府部门的执法职权、执法职责要层层分解，确定到所属执法机构和岗位。该项工作要在2007年6月底前完成，并将工作情况报自治区政府法制办和自治区编办备案。自治区政府法制办要按照《若干意见》的要求，尽快起草《西藏自治区行政执法评议考核办法》、《西藏自治区行政执法责任追究办法》，并报请自治区人民政府审定。每年的第四季度，由自治区政府法制办牵头，自治区监察厅、自治区人事厅、自治区编办等部门组成督察组，对各地各部门推行行政执法责任制工作进行检查，并将结果上报自治区人民政府。
　　各地区行署、拉萨市人民政府及自治区政府各部门要按照本实施意见制定实施方案，于2006年3月31日前报自治区政府法制办备案。
　　自治区人民政府所属行政执法部门和各地区行署、拉萨市人民政府推行行政执法责任制的重要情况和问题，要及时向自治区依法行政工作领导小组办公室报告。