西藏自治区人民政府关于进一步加快发展旅游业的决定

    为加快发展旅游业，尽快把旅游业培育成西藏的主导产业，推进西藏经济社会跨越式发展，特作如下决定：

    一、充分认识加快发展旅游业的重大意义和面临的形势

    （一）加快发展旅游业是富民强区的大战略。旅游业是新兴的朝阳产业，关联度很高，投资少、见效快，风险低、收益大。西藏自然资源极其丰富，人文资源独具特色，旅游业发展前景十分广阔。加快发展旅游业，是促进西藏经济又好又快发展的重要举措，是促进经济结构调整、转变经济增长方式的客观需要，是广泛吸纳就业、增加群众收入的重要渠道，是进一步扩大对外开放的有效载体，是向世界宣传西藏、介绍西藏、展示西藏的重要窗口。大力发展旅游业，对于全面落实科学发展观，实施“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略，推进小康西藏、平安西藏、和谐西藏建设具有重大意义。

    （二）加快发展旅游业的机遇与挑战。经过“一个转折点、两个里程碑”的光辉实践，西藏进入了历史上发展和稳定的最好时期。公路、航空等基础设施条件的显著改善，特别是青藏铁路的全线通车，为加快发展旅游业提供了历史性机遇。当前西藏旅游业发展势头强劲，但也存在着旅游产品开发建设相对滞后、旅游基础设施比较落后、市场秩序不够规范、综合服务水平不高等问题，面临着旅游市场竞争加剧、旅客对旅游服务要求越来越高的挑战。各级党委、政府和相关部门要切实增强责任感、使命感和紧迫感，进一步转变观念，立足西藏实际，紧紧抓住机遇，加快推进思路、管理和体制创新，推动西藏旅游业率先实现跨越式发展，真正使其成为带动其它产业快速发展的龙头。

    二、加快发展旅游业的指导思想和基本原则

    （三）指导思想

    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略，围绕将旅游业建成国民经济的主导产业和第三产业的龙头产业，积极推动政府主导、部门联动、市场运作、企业经营、社会参与，依托资源优势，深挖文化内涵，突出体制、机制、管理创新，着力发展特色精品旅游，努力延长产业链，增强辐射带动功能，切实走出一条富有西藏高原特色、又好又快的旅游发展之路。

    （四）基本原则

    坚持政府主导原则。进一步加强宏观调控，充分发挥政府在制定旅游发展规划和扶持政策、加强基础设施和配套设施建设、旅游开发建设、规范市场秩序和整体宣传促销等方面的主导作用。

    坚持旅游惠民原则。坚持发展旅游业与扩大就业并重，旅游增长与就业增长同步，扩大旅游就业容量。大力发展乡村旅游，鼓励农牧民群众和城镇居民以多种形式参与旅游服务业，使城乡居民从中受益得实惠，造福于西藏各族人民。

    坚持可持续发展原则。高度重视旅游发展同生态环境与文化遗产保护相协调，正确处理旅游资源开发与保护的关系，坚持统一规划、科学开发、有效保护、永续利用，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

    坚持特色精品原则。充分发挥优秀传统文化在旅游业发展中的支撑作用，围绕特色文化、自然生态两条主线，坚持高起点、高水平，整体设计、重点开发、点线面结合，在特色上下功夫、做文章，把亮点做亮，大力发展特色精品旅游。

    坚持部门联动原则。各部门、各行业要围绕培育和发展旅游业，按照管理科学化、服务优质化的要求，认真履行各自职责，搞好协调配合，加快建设综合配套的产业体系，提高旅游发展能力。

    坚持市场运作原则。依托资源优势，面向市场，鼓励各类资金投入旅游业，开发多元化、多功能、高品位的旅游产品，充分发挥市场配置资源的基础性作用，不断提升旅游经济的质量、规模和效益。

    三、加快发展旅游业的目标

    （五）总体目标

    “十一五”期间，以政府投入为主，发挥市场配置资源的基础性作用，全力推进旅游基础设施和配套设施建设，确保在改善旅游发展“硬环境”上有实质性提升；加大改革创新力度，狠抓转变观念、完善体制、优化环境、培养队伍，确保在旅游管理与服务水平等“软环境”上有实质性提升，实现从旅游资源优势向旅游产品优势的跨越，把西藏旅游业做大做好做强，把西藏建设成享誉海内外的精品旅游胜地。

    “十二五”期间，大力提升以优秀传统文化为支撑的旅游产业素质，形成主题鲜明、特色突出、结构合理、互为支撑的旅游产品体系，吃、住、行、游、购、娱有序发展的旅游产业体系，促销有力、结构合理、稳定活跃的旅游市场体系，与国家标准、行业标准相衔接，符合西藏实际的旅游标准化体系，实现由旅游产品优势向旅游经济优势的跨越，把旅游业培育成富民强区的主导产业。

    （六）旅游经济增长目标

    到2010 年，接待国内外游客达到600万人次，旅游总收入60亿元，相当于西藏生产总值的12％以上，旅游经济就业总人数达到18万人。到2015 年，接待国内外游客达到900万人次，旅游总收入116亿元，相当于西藏生产总值的15％以上，旅游经济就业总人数达到30万人。

    （七）旅游产品建设目标

    集中力量培育和提升布达拉宫、珠穆朗玛峰、雅鲁藏布大峡谷、阿里神山圣湖、茶马古道等世界知名旅游品牌。到2010 年，创建3个5A级景区，12个4A级景区；到2015 年，创建6个5A级景区，15个4A级景区。

    全力打造拉萨—林芝—泽当—拉萨、拉萨—羊湖—江孜—日喀则—拉萨、拉萨—墨竹工卡—桑日—泽当—拉萨、拉萨—羊八井—当雄—林周—拉萨四条旅游环线；加快唐蕃古道、茶马古道两大旅游走廊建设；积极推进拉萨历史文化中心旅游区、山南雅砻文化观光旅游区、日喀则珠穆朗玛高山生态旅游区、阿里神山圣湖旅游区、昌都香格里拉旅游区、林芝森林生态旅游区、那曲（藏北）草原生态旅游区建设。积极参与开发建设青藏铁路、公路沿线旅游经济带和川滇藏香格里拉旅游区。

    （八）旅游城市建设目标：到2010 年，把拉萨市建设成为中国最佳旅游城市；将日喀则市创建成中国优秀旅游城市。到2015 年，把八一镇、泽当镇、昌都镇、那曲镇、狮泉河镇、江孜镇等中心城镇，建成交通便捷、功能齐全、环境优美、社会文明的优秀旅游城市。

    四、科学规划，合理开发，建设旅游精品

    （九）科学制定旅游发展规划，充分发挥规划的龙头作用。按照统筹规划、突出特色、产业富民、可持续发展的要求，以《西藏自治区旅游发展总体规划》为指导，由自治区和各地（市）以及重点旅游县旅游行政管理部门分别负责本级旅游发展规划的编制、组织实施和监督管理。西藏各地编制的旅游规划和详规应送自治区旅游行政主管部门评审把关。在编制和执行规划时，要把加强生态环境与文化遗产保护摆在突出位置，并贯穿始终。

    （十）大力发展特色文化产业，用丰富多彩的优秀民族传统文化支撑旅游业的发展。各级文化、旅游等部门要密切配合，收集整理、深入挖掘民族文化资源，引导群众开展各类积极健康的文化活动，丰富景区（点）的文化内涵，提高旅游产品的品位和档次。加强保护、维修风格独特的民族建筑，保持其传统韵味和民族特色。加快发展具有民族特色和高原特点的餐饮业，重点挖掘藏餐饮食文化。鼓励社会力量兴办原生态民族歌舞、文博、民俗村、藏家乐等特色项目，促进文化产业与旅游产业有机结合。

    （十一）深度开发旅游资源，形成多元化的旅游产品体系。按照把亮点做亮、把优势做大、把重点做强的要求，立足高原风光、民族风情、历史遗迹等自然和人文资源，实施品牌战略，大力发展以文成公主进藏、唐玄奘印度取经等历史文化和西藏民俗风情文化为主的体验型文化旅游；以自然生态和历史文化景观相结合的观光旅游；以森林、草原、湖泊、雪山、峡谷、冰川为主的生态旅游和科考、探险等特种旅游；以十八军进藏、江孜抗英等革命、英雄事迹为主的红色旅游和爱国主义教育基地旅游。

    各地要结合实际，从政策、资金、技术、人力等方面采取有力扶持措施，并充分发挥援藏省（市）和中央重要骨干企业的作用，加大特色旅游商品研究开发力度，丰富商品种类，提高商品档次，建立旅游商品生产加工基地，依托景区（点）、商业街发展旅游商品销售市场，形成研、产、销综合配套的旅游商品市场体系。

    五、坚持创新，科学推进旅游业实现跨越式发展

    （十二）创新景区（点）经营管理体制。按照加强管理、完善设施、优化服务、可持续发展的要求，全面推动景区（点）管理的规范化、科学化，不断提高景区（点）的管理水平。按照统一规划、属地管理、部门指导、企业自主经营原则，坚持谁投资、谁受益，稳步推进属于自然旅游资源和综合类旅游资源的景区所有权与经营权相分离，积极推进景区经营的企业化，坚决打破“大锅饭”，真正做到市场化开发、企业自主经营，增强旅游产业发展活力。

    （十三）加强旅游景区（点）门票管理。旅游景区（点）门票价格实行一票制，在自治区价格主管部门指导下，合理确定门票价格。实行淡旺季浮动价格，促进淡季游客量有一个较大的增加。自治区财政要会同旅游、文化等部门进一步完善门票收入管理办法。

    （十四）规范管理，强化监督。规范旅游行政管理与行业归口管理权限，强化旅游行政管理部门在旅游规划、行业管理、宣传促销、市场监管等方面的职能。各类旅游景区（点）在旅游发展规划、设施建设标准、服务质量规范、宣传促销以及投诉处理等方面，接受旅游行政管理部门的管理。各级各类宾馆（饭店）在规划布局、星级建设标准等方面，要接受旅游行政管理部门的指导和管理。从事旅游经营服务的单位，都要接受旅游及相关部门的行业管理和执法监督。切实加大旅游市场综合治理工作力度，规范旅游市场秩序，依法打击各类违法行为，为发展旅游业创造良好的社会环境。

    （十五）积极培育旅游市场主体。加快国有旅游企业产权制度改革，实现产权多元化，建立健全国有旅游企业法人治理结构。规范旅行社的经营行为，全面推行旅行社等级评定，加强年检工作，实行黄牌警告、红牌清出制度，建立符合西藏实际的市场准入和退出机制。坚持标准，严格新开办旅行社准入制度。重点培养骨干旅行社，扩大旅行社经营规模，提高旅行社素质和服务水平。建立以星级饭店为主、非星级饭店和家庭旅馆为补充的旅游饭店体系，鼓励建设高星级宾馆。对饭店、宾馆实行与一般工商企业同等的用水、用电价格。打破部门、行业、地区界限，以重点景区（点）或骨干旅游企业为龙头，组建以资本为纽带的旅游企业集团，尽快提升西藏旅游企业的整体实力。

    （十六）着力加强诚信旅游建设。推动建立健全诚信评价体系、诚信监管体系、法规制度保障体系。深入开展每年推出五家诚信旅游景区、十家诚信旅行社、百名诚信导游的“诚信旅游五十百创建活动”。推进建设旅行社、饭店和导游人员“诚信信息库”，引导旅游企业和从业人员守法经营、诚信服务。进一步完善导游市场准入和退出机制、激励机制、保障机制和执业规范。以建设诚信旅游长效机制为重点，推动旅游行风建设深入开展。要运用多种方式教育广大群众，树立“人人都是旅游形象、人人都是旅游环境”的意识，营造和谐的旅游环境。

    （十七）切实加强旅游安全管理。落实旅游安全责任制，完善突发事件应急预案，着力打造集安全教育、安全预警、紧急救援和旅游保险“四位一体”的旅游安全保障机制。高度重视对各类旅游企业和从业人员的安全教育，牢固树立旅游“安全第一”的思想。利用现代科技手段加强对旅游车辆的监控和检测、检查，建立旅游交通安全警示制度，最大限度地减少旅游交通事故。设立旅游紧急呼叫系统，120、119 、110 等系统紧密配合，加强供氧等安全设施建设，建立旅游安全应急救助机制。加快完善旅游车辆保险、游客人身保险、旅行社责任险等旅游安全保险体系。有关部门要制定专门办法，强化宣传引导，采取有力措施，加强对自驾游的有效管理和服务。

    六、加强宣传促销，大力拓展旅游客源市场

    （十八）大力拓展海内外旅游市场。按照大力发展国内旅游、积极发展国际旅游、适度发展出境旅游的总体方针，重点开拓国内市场与港澳台市场，重视开发国际旅游市场，加强与国内外旅游界的交流与合作，积极参加国内外旅游交易会等各种形式的促销活动；依托国家驻外机构、援藏省（市）和中央重要骨干企业及旅游行业在国内外的联系点，建立和完善国际、国内旅游促销网，不断扩大旅游市场占有率。

    （十九）倾力打造“世界屋脊、神奇西藏”的西藏旅游主题形象。各级宣传、旅游、文化、出版、外事等部门要高度重视旅游宣传，建立联合促销机制，实施西藏旅游总体“包装”计划。加强对西藏旅游宣传的整体策划，不定期地组织精干力量到国内中心城市举办“西藏旅游精品推介会”。区内广播、电视、图书、影像、互联网站以及平面媒体整体联动，营造宣传声势，开辟多种形式的旅游专栏和专题，提升西藏旅游形象。加大冬季旅游促销力度，提升冬季旅游产品的吸引力，完善冬季旅游服务，促进均衡发展。

    （二十）积极搞好各类旅游节庆和遗产申报工作。采取政府主导、市场运作的方式，把拉萨雪顿节打造成具有较大国际影响的“西藏旅游节”，把山南雅砻文化节、林芝大峡谷旅游文化节、日喀则珠峰文化旅游节、那曲羌塘恰青赛马节、昌都康巴文化艺术节、阿里象雄文化节办成在国内外有一定影响的“西藏圣地游”节庆活动，推动会展旅游、商务旅游、体育旅游等项目的开展。各相关部门和地区要制定详细计划，积极申报世界级和国家级自然、文化遗产以及国家地质公园、森林公园、风景名胜区。

    七、拓宽投融资渠道，加快旅游基础设施和配套设施建设

    （二十一）加大政府投入，优先安排旅游建设重大项目。各级政府要把旅游业发展纳入国民经济和社会发展总体规划，加大旅游开发项目的前期工作力度，依据经批准的景区规划，加快旅游基础设施和配套设施建设。重大旅游开发项目，应积极争取列入国家重点工程和专项建设计划。对那些开发前景好、带动作用大的项目，要纳入自治区重点建设项目计划优先安排。切实加强农牧区旅游基础设施建设，不断改善农牧区旅游发展条件。

    （二十二）广泛吸引社会资金，增加旅游发展投入。简化手续，改善服务，进一步加大招商引资力度，积极引进区外信誉好、规模大、实力强的旅游企业，拓宽旅游发展的投融资渠道，逐步建立全社会共同建设旅游产业的投融资机制。金融机构要用好用足国家赋予西藏的优惠金融政策，为西藏旅游发展提供更多的有效信贷支持。

    （二十三）加快建设旅游交通网络。围绕“四条环线”、“两大旅游走廊”以及两个跨省（区）旅游区，加快基础配套设施建设，着力提升拉萨市至各地区、拉萨市至各旅游区以及旅游景区之间的旅游公路等级。改扩建拉萨机场、邦达机场、和平机场，提高运营能力和质量；加快建设阿里机场；积极规划重点景区的旅游机场建设，形成方便、快捷的交通网络，改善旅游通达条件。加强与民航、铁路等方面的协调，增开国内、国际航线和旅游专列，适时增加旅游包机业务。

    （二十四）建立健全旅游配套设施。各级政府要加大统筹协调力度，尽快建立和完善购物、通信、邮政、银行、医疗、环保等设施，设立旅游景区（点）、旅游交通沿线的路标、路牌、旅游标示牌，完善停车场、观景台、旅游景区厕所等配套设施，增强综合服务功能。积极推进旅游产业信息化进程，建立西藏旅游信息平台，实现与国际、国内旅游网和宾馆饭店、旅行社的互联互通，着力推进网上销售服务，提供天气、住宿、出行、购物、景区（点）、娱乐场所、银行等方面的综合服务。建立进藏游客集散中心，科学合理疏导客流，为大量散客提供及时、有效、周到的公共服务。尽快建立在藏外国人管理信息系统。进一步加强口岸建设，改善通关条件，简化审批程序，方便游客出入境。

    八、实行政策倾斜，积极扶持旅游业发展

    （二十五）进一步加大财政投入。逐年增加自治区旅游发展专项资金，到2010 年达到3000 万元；“十二五”期间继续保持一定的增长水平。旅游发展专项资金，主要用于支持旅游项目前期工作、旅游信息化建设、支持农村旅游发展等。旅游发展专项资金使用管理的具体办法，由自治区财政会同旅游等部门制定，报自治区政府批准后施行。自治区产业发展专项资金、企业技改资金、企业改革发展专项资金要重点向旅游产业倾斜。各地（市）要加大对旅游发展的投入。积极争取国家旅游发展基金对西藏的支持。逐年增加自治区旅游宣传促销专项资金，到2010 年达到1000 万元；“十二五”期间继续保持一定的增长水平。旅游宣传促销专项资金，主要用于西藏整体旅游形象宣传、区域性旅游宣传促销及客源市场拓展。

    （二十六）认真落实各项优惠政策。在西藏从事旅游的各类企业，均享受自治区相关优惠政策。自治区发展改革、财政、国税等部门要鼎力扶持，提供便利，落实政策，为旅游业的发展创造宽松的政策环境。建立和完善政策落实情况长效督察机制与责任追究制度，对落实不力的单位和个人要严肃追究责任。

    （二十七）扶持农牧民积极参与旅游业。各级政府和有关部门要积极引导，大力扶持，加快推进乡村旅游业发展。凡是农牧民集体或个体从事旅游经营的，只要符合国家和自治区的有关政策规定，要尽最大可能予以扶持和帮助，该减免税费的必须减免。认真组织开展“创建特色乡村旅游工程”，到2015 年，在西藏推出5个特色县、20个特色乡、100个特色村，从事旅游的农牧民达到15万人左右；自2008 年至2015 年，农牧民从事旅游业获得的收入年均增长两位数以上。逐步建立农村旅游“孵化器”机制，由政府投入一定的资金，扶持和带动农牧民发展旅游项目，有偿使用，循环利用。通过政府补贴、小额信贷、贷款贴息等措施，扶持农牧民群众开发具有当地特点的旅游项目。加大资金扶持力度，合理选点，积极推进旅游扶贫试验区试点工作。

    九、加强领导，强化管理，为发展旅游业创造良好环境

    （二十八）加强领导和协调，形成加快旅游产业发展的强大合力。充分发挥自治区旅游发展协调委员会在统筹西藏旅游产业发展中的领导和协调作用。各地、县要将旅游业的发展纳入重要议事日程，逐级建立旅游发展目标责任制和责任追究制，认真研究解决各地旅游发展中存在的困难和问题，确保发展目标落到实处。各地各部门要牢固树立“大旅游、大产业、大发展”的思想，强化“西藏旅游一盘棋”的意识，密切配合，加强协作，借外力、用内力、重合力，形成强大的推动力，营造加快旅游发展的良好氛围。继续强化区、地（市）两级旅游行政管理部门的职能，建立健全重点旅游县旅游行政管理机构。各级旅游行政主管部门，要切实增强责任意识和服务意识，进一步转变职能，强化对规划、产品建设、市场监管等方面的管理，加强信息咨询、救助救援等方面的公共服务，不断提高服务旅游业跨越式发展的能力和水平。组织人事部门要把发展旅游业的工作成效，作为考核各级领导班子的重要标准。

    （二十九）强化行业管理，规范市场秩序。建立健全旅游法规规章，依法规范旅游行业管理，提升旅游服务质量和水平。公安、交通、旅游、工商、卫生、食品药品监督、质量技术监督、城管等行政主管部门要依法行政，加强协作，强化旅游市场综合治理力度。建立健全旅游行政执法体系和行业管理及质量监督网络。发挥好旅游行业协会的作用，加强行业自律。加强旅游标准化建设，以推广中国优秀旅游城市、A级旅游景区、星级酒店等旅游标准，推动旅游产品和服务的升级。在推动国家标准的基础上，制定符合西藏特点的星级酒店建设、乡村旅游等级评定、生态旅游产品开发等标准。规范旅游市场秩序，依法惩处无证经营、毁约失信、价格欺诈、强买强卖等违法行为，保护消费者和经营者的合法权益。

    （三十）加强旅游队伍建设和人才培养。按照政治合格、业务精湛、作风优良、服务规范的要求，狠抓思想、作风、业务建设，采取请进来与走出去、对口支援、与区内外高校合作等方式，努力培养一支靠得住、用得上、留得下的旅游人才队伍。大力开展旅游岗位培训，加强职业道德建设，着重对业内人员进行西藏历史和民族、宗教方面的教育，提高旅游从业人员的道德素质与业务素质。着力加强导游队伍的思想政治建设，规范导游解说和导游行为，强化导游人员培训与管理。在政治上信任、工作上支持、生活上关心，发挥好援藏导游的作用。严格实行旅游从业人员资格认证和考试制度。完善旅游专业人才管理机制，努力营造合理流动、人尽其才的人才环境。

    西藏旅游业发展正面临着千载难逢的历史机遇。西藏上下一定要真正树立起抓旅游就是抓开放、抓旅游就是抓富民、抓旅游就是抓发展的思想，以更加执着的奋斗精神、更加有效的政策措施、更加扎实的工作作风，推动西藏旅游业在科学发展的轨道上率先实现跨越式发展。